28-06-2020, 01:46 PM
۱ ـ نظارت بر قانونگذاری
قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، نظارت بر قوانین و مصوبات را بر عهده شورای نگهبان قرار داده است. در این خصوص مباحثی قابل طرح است که در ادامه خواهد آمد.
۱ ـ ۱ ـ ضرورت نظارت بر قانونگذاری
فلسفه نظارت بر قوانین و مصوبات در دو مسئله پاسداری از «شریعت» و «قانون اساسی» نهفته است. در مورد مسئله نخست باید گفت: اصولاً نظامهای سیاسی از یک جهت بر دو قسم هستند؛ در بعضی نظامها مشروعیت فقط از آرای عمومی نشأت می‌گیرد، که قانونگذاری در این گونه حکومتها بر اساس خواست مردم صورت می‌پذیرد و هیچ چیز دیگری به غیر از آرای عمومی مبنای قانون گذاری نخواهد بود.
بعضی دیگر از نظامها مکتبی و عقیدتی هستند که در این جوامع، مردم با پذیرش آزادانه مکتب، در حقیقت اعلام میکنند که میخواهند همه چیز خود را بر اساس مکتب پایه‌ریزی نمایند. جمهوری اسلامی ایران نیز یک نظام مکتبی است و مردم ایران در همه‌پرسی دهم و یازدهم فروردین سال ۱۳۵۸، شکل حکومت خود را «جمهوری اسلامی» اعلام کرده اند. جمهوری اسلامی؛ یعنی اینکه جمهور مردم خواسته اند که قوانین اسلام بر آنان حکومت نماید. همچنین بدان معناست که شکل حکومت به صورت جمهوری و ماهیت آن اسلامی باشد. بنابراین حکومتی است که در آن تقنین، اجرا و قضا باید بر اساس موازین اسلام باشد. به همین دلیل در قانون اساسی تصریح شده است که در نظام جمهوری اسلامی، کلیه قوانین و مقررات باید بر اساس موازین شریعت باشد (اصل ۴) و این امر مهم نیز در قانون اساسی تصریح شده است که نهاد قانونگذار نمیتواند قوانینی مغایر اصول و احکام مذهب رسمی کشور وضع نماید (اصل ۷۲). بنابراین، قانونگذاری در جمهوری اسلامی باید بر اساس موازین اسلامی صورت گیرد.
برای حصول اطمینان از اینکه در جمهوری اسلامی قانونی مغایر با شرع وضع نمیشود، ضروری است که یک مرجع ذیصلاح بر این کار نظارت داشته باشد؛ مرجعی که مصوبات نهاد قانونگذار را کنترل نماید و از تصویب قوانین یا مقررات مغایر با شرع پیشگیری نماید.
در مورد مسئله دوم نیز باید گفت: آمال و آرزو‌های یک ملّت در قانون اساسی کشورشان منعکس شده است. قانون اساسی در حقیقت بیانیه اصل‌بندی شده یک نظام سیاسی است و به عنوان قانون برتر، محور همه روابط و مبنای تمامی اقدامات است. تمام ارکان و نهاد‌های نظام از قانون اساسی سرچشمه می‌گیرد و اصول آن، مبیّن حقوق و تکالیف دولت و ملّت است، لذا بایستی اقدامات حقوقی؛ از جمله قانونگذاری با توجه به اصول قانون اساسی صورت گیرد و مصوبات مغایر با آن، ملغی و بی اعتبار اعلام گردد.
بدین ترتیب نظام جمهوری اسلامی، نظامی قانونمند است و همه نهاد‌های حکومتی باید قوانین اصولی و محوری را پاس بدارند. مجلس شورای اسلامی که وفق اصل ۷۱ قانون اساسی، صلاحیت آن برای قانونگذاری عام میباشد، نمیتواند قوانین مغایر با اصول قانون اساسی وضع نماید و هیچ یک از نهاد‌های قانونگذار و تصمیم گیرنده نیز مجاز نیستند که مصوبه‌ای مغایر با قانون اساسی وضع کنند. برای نیل به این مقصود لازم است که مرجعی صلاحیتدار، مصوبات را پیش از لازم الاجراشدن از حیث عدم مغایرت با قانون اساسی بررسی کند و اگر آن را مغایر ببیند، بی اعتبار اعلام کند. بنابراین، فلسفه نظارت بر قانونگذاری و ضرورت آن، پیشگیری از تخلفات احتمالی قوة مقننه و دیگر نهاد‌های صالح برای وضع مقررات، نسبت به اصول قانون اساسی و موازین اسلامی است.
۲ ـ ۱ ـ مرجع نظارت
در منابع حقوق اساسی، از ضرورت کنترل قوانین به وسیله قانون اساسی بحث شده و دو روش در این رابطه ذکر شده است: روش کنترل قضایی و روش کنترل غیرقضایی. در جمهوری اسلامی ایران روش کنترل غیر قضایی استفاده شده است؛ یعنی نظارت بر قانونگذاری به یک نهاد غیرقضایی مستقل به نام «شورای نگهبان» واگذار شده است.
از آنچه پیش از این بیان شد به روشنی معلوم گردید که نهاد ناظر در جمهوری اسلامی ایران بایستی از ترکیب دوگانه ای برخوردار باشد؛ زیرا وظیفه این مرجع نظارتی، از یک جهت، انطباق مصوبات قوه مقننه با قانون اساسی و از جهت دیگر انطباق آن با موازین شریعت است. بنابراین، لازم است جمعی از دین شناسان (فقها) و حقوقدانان، عضو این نهاد باشند. کسی میتواند در مورد ماهیت شرعی قوانین اظهارنظر کند که احکام شریعت را به درستی بشناسد و رأی او فصل‌الخطاب باشد و او کسی جز «فقیه» نیست. همچنین کسی میتواند در مورد عدم مغایرت مصوبات مجلس با اصول قانون اساسی اظهار نظر نماید که قانون اساسی را خوب بشناسد و او کسی جز «حقوقدان» نیست. بدین لحاظ، دوازده نفر از فقها و حقوقدانان واجد شرایط برای کنترل مصوبات نهاد قانوگذار در نهادی به نام شورای نگهبان حضور دارند.
۳ ـ ۱ ـ اقسام نظارت
قانون اساسی، دو نوع نظارت را برای شورای نگهبان برشمرده است. یک نوع، نظارت بر قوانین و مصوبات از لحاظ عدم مغایرت آن با قانون اساسی است. نوع دیگر، نظارت بر قوانین و مقررات از لحاظ عدم مغایرت آن با احکام شرعی است. از نظارت نوع اول به «نظارت قانونی» و از نظارت نوع دوم به «نظارت شرعی» تعبیر میشود:
۱ ـ ۳ ـ ۱ ـ نظارت قانونی
اصل برتری قانون اساسی، ایجاب میکند که کلیه قوانین و مقررات در چارچوب آن وضع شوند و با هیچ یک از اصول آن تعارضی نداشته باشند. قانونگذار عادی، موظف است در چارچوب قانون اساسی، قانونگذاری کند و به حریم آن تعدّی نکند. یکی از وظایف شورای نگهبان، این است که بر مصوبات مقنن نظارت کند و با بررسی دقیق، نسبت به عدم مغایرت آن با اصول قانون اساسی، اطمینان حاصل کند. این مسئله در اصول متعددی از قانون اساسی؛ همچون اصول ۷۱، ۷۲، ۹۱، ۹۴ و ۹۶ ذکر شده است. به عنوان نمونه، اصل ۷۱ ذکر میشود:
«مجلس شورای اسلامی در عموم مسایل، در حدود مقرر در قانون اساسی میتواند قانون وضع کند.»
۲ ـ ۳ ـ ۱ ـ نظارت شرعی
در جمهوری اسلامی ایران، احکام اسلام، حاکم است و قانونگذاری بایستی در چارچوب این احکام صورت گیرد. اصل ۴ قانون اساسی از ضرورت انطباق کلیه قوانین و مقررات با موازین شرعی سخن گفته است و مرجع تشخیص آن را نیز فقهای شورای نگهبان قرار داده است. علاوه بر آن، در اصل ۹۶ آمده است:
«تشخیص عدم مغایرت مصوبات مجلس شورای اسلامی با احکام اسلام با اکثریت فقهای شورای نگهبان است.»
بنابراین به مجلس شورای اسلامی یا هیچ نهاد تصمیمگیرنده دیگری اجازه داده نشده است که بر خلاف احکام شرعی، مصوبه‌ای داشته باشند.
۴ ـ ۱ ـ کیفیت نظارت
در سطور گذشته بیان شد که نظارت بر مصوبات قوة مقننه از وظایف شورای نگهبان است. آنچه شایسته بررسی است، این است که این شورا چگونه بر قانونگذاری نظارت میکند؟
در مورد کیفیت اعمال نظارت، اصول ۹۴ تا ۹۷ تشریفاتی را معین کرده است که در زیر بیان میشود.
۱ ـ ۴ ـ ۱ ـ ارسال مصوبات مجلس به شورای نگهبان
بر خلاف برخی از کشورها که در صورت درخواست بعضی از مقامات یا شکایت بعضی افراد، مرجع صلاحیتدار (شورای قانون اساسی، دادگاه قانون اساسی یا محاکم دادگستری) وارد رسیدگی میشود و انطباق یا عدم انطباق قانون عادی را با قانون اساسی اعلام میدارد ولی طبق قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران کلیه مصوبات مجلس باید به شورای نگهبان ارسال شود و شورا آنها را بررسی و نظر خود را اعلام دارد و هیچ مصوبه‌ای بدون ارسال به شورای نگهبان و اعلام نظر شورا بر عدم مغایرت آن با قانون اساسی و موازین شرع عنوان «قانون» پیدا نمیکند. قانون اساسی در اصل ۹۴ لازم دانسته است که تمام مصوبات مجلس شورای اسلامی جهت بررسی به شورای نگهبان ارسال شود. این اصل میگوید:
«کلیه مصوبات مجلس شورای اسلامی باید به شورای نگهبان فرستاده شود. شورای نگهبان موظف است آن را حداکثر ظرف ده روز از تاریخ وصول از نظر انطباق بر موازین اسلام و قانون اساسی مورد بررسی قرار دهد و چنانچه آن را مغایر ببیند برای تجدیدنظر به مجلس بازگرداند. در غیر این صورت، مصوبه قابل اجرا است.»
قانون اساسی با به کار بردن تعبیرِ «کلیه مصوبات»، بر عمومیت اصل نظارتی شورای نگهبان تأکید کرده است. مصوبات مجلس شورای اسلامی انواعی دارد: مصوبات دایمی، مصوبات آزمایشی، مصوبات مربوط به بودجه، عهدنامهها و موافقتنامههای بینالمللی و...؛ تمامی این مصوبات، باید جهت انطباق با قانون اساسی و موازین شرعی به شورای نگهبان ارسال شود.
دو نوع از مصوبات مجلس از ارسال به شورای نگهبان استثنا شده است. آن دو عبارتاند از: «تصویب اعتبارنامه نمایندگان مجلس شورای اسلامی» و «انتخاب شش نفر حقوقدان عضو شورای نگهبان». (اصل ۹۳)
لازم به ذکر است مجلس شورای اسلامی علاوه بر قانونگذاری، اقدامات دیگری نیز انجام میدهد که در بحث نظارت قابل تأمل است؛ مانند رأی اعتماد یا عدم اعتماد به وزرا، انتخاب هیئت رئیسه مجلس و مانند آن. پرسش این است که آیا اصل نظارتی شورای نگهبان شامل این موارد هم میشود؟ در این باره میتوان «مصوباتِ» مجلس را از «تصمیمات» آن تفکیک کرد و تصمیمات را از شمول اصل نظارت مستثنا دانست؛ مواردی مثل رأی اعتماد به وزرا یا انتخاب حقوقدانان یا انتخاب هیئت رئیسه، تصمیمگیری است نه تصویب و قانونگذاری. به همین دلیل از اصل نظارت استثنا میشود.
[۲]
۲ ـ ۴ ـ ۱ ـ مهلت اظهار نظر شورای نگهبان
همانطور که اشاره شد، مصوبات مجلس باید به شورای نگهبان ارسال شود. شورای نگهبان در اظهارنظر، از محدودیت زمانی برخوردار است. اصل ۹۴ مقرر داشته است که شورای نگهبان باید حداکثر ظرف مدت ده روز از تاریخ وصول، آن را بررسی نماید و اگر مغایرتی با قانون اساسی یا احکام شرعی در آن مشاهده کرد، جهت تجدید نظر به مجلس گزارش کند.
لازم نیست که شورای نگهبان، انطباق مصوبه مجلس با شرع و قانون اساسی را اعلام نماید، بلکه مکلف است که اگر مغایرتی مشاهده کرد، آن را اعلام نماید. شایان ذکر است که قانون اساسی، سکوت و عدم اظهار نظر شورای نگهبان در طول ده روز را به منزله تأیید آن تلقی کرده است و این امر برای پیشگیری از تعلّل و مسامحه احتمالی شورای نگهبان در اظهار نظر است که به تعطیلی در امر قانونگذاری منتهی میشود.
ممکن است به دلیل تراکم کار یا حجم بالای مصوبات مجلس، شورای نگهبان قادر نباشد ظرف ده روز مصوبه را بررسی کند و مهلت بیشتری لازم داشته باشد؛ در این صورت، میتواند حداکثر ده روز دیگر مهلت بخواهد که اصطلاحاً به آن «استمهال» گفته میشود. اصل ۹۵ قانون اساسی در این خصوص میگوید:
«در مواردی که شورای نگهبان مدت ده روز را برای رسیدگی و اظهارنظر نهایی کافی نداند، میتواند از مجلس شورای اسلامی حداکثر برای ده روز دیگر با ذکر دلیل، خواستار تمدید وقت شود.»
بدین ترتیب، هرگاه شورای نگهبان پس از ده روز یا در صورت استمهال پس از بیست روز راجع به مصوبه‌ای اظهار نظر نکرده باشد، این مصوبه قابل اجرا تلقّی خواهد شد.
۳ ـ ۴ ـ ۱ ـ معیار تأیید مصوبات توسط شورای نگهبان
یکی از سؤالاتی که در مورد نظارت شورای نگهبان بر قوانین و مصوبات قابل طرح است، این است که آیا مصوبات مجلس شورای اسلامی باید مطابق و موافق با احکام شرع باشد یا صرف عدم مغایرت کافی است؟ تفاوت آن دو و ثمرة بحثِ انطباق یا عدم مغایرت برای نمونه ممکن است در مواردی ظاهر شود که مصوبه مجلس، فاقد سابقه در کتاب و سنّت و احکام شرع مقدس باشد. اگر مطابقت مصوبات مجلس با احکام شرع را لازم بدانیم، در این صورت مصوبات فوق رد خواهد شد؛ زیرا قطعاً منطبق با احکام شرع نیست. امّا اگر عدم مغایرت مصوبات مجلس با احکام شرع را کافی بدانیم، ممکن است مصوبات فوق تأیید شود. در فرض اخیر، شورای نگهبان در مقام اظهارنظر، اختیارات وسیعتری دارد.
این شبهه از آنجا ناشی شده است که تعبیرات قانون اساسی در این خصوص، مختلف است. در بعضی موارد از انطباق سخن به میان آورده و در اصول دیگر مسئله عدم مغایرت را مطرح کرده است. در اصل ۴ میگوید: «کلیه قوانین و مقررات ... باید براساس موازین اسلامی باشد.» و در اصل ۹۴ نیز آمده است: «.. شورای نگهبان موظف است آن را ... از نظر انطباق بر موازین اسلام و قانون اساسی مورد بررسی قرار دهد ...». امّا در اصول متعددی عدم مغایرت را ملاک قرار داده است. به عنوان مثال اصل ۷۲ میگوید: «مجلس شورای اسلامی نمیتواند قوانینی وضع کند که با اصول و احکام مذهب رسمی کشور یا قانون اساسی مغایرت داشته باشد ...» و در اصول ۸۵، ۹۱ و ۹۶ نیز مشابه تعبیر فوق آمده است. این تعبیرات متفاوت موجب شده است که بعضی از صاحب نظران، اصول فوق را معارض و متناقض با یکدیگر بدانند. به نظر میرسد، هیچ تناقض یا تعارضی بین اصول فوق وجود ندارد و تعبیر مطابقت و عدم مغایرت مکمل یکدیگرند. توضیح مطلب این است که موازین اسلام با احکام اسلام تفاوت دارد. مقصود از احکام اسلام همان مقرارتی است که در کتاب و سنّت آمده و به طور جزئی و معین حکم هر چیز مشخص شده است. در مقابل، موازین اسلام به اصول کلّی گفته میشود که در تمام احکام اسلام رعایت می‌گردد؛ اصولی، چون عدالت، احسان، انصاف، کرامت انسان، نفی ستمگری و ستمکشی، حفظ و تقویت نظام اسلامی و استقلال آن، رفع فقر و اموراتی از این قبیل. قانونگذار در نظام اسلامی باید در اندیشه تحقق اهداف فوق باشد و اصول فوق باید به منزلة روحی در پیکر تک‌تک احکام شرعی وجود داشته باشد.
به نظر میرسد که تدوین‌کنندگان قانون اساسی به تفاوت بین دو واژگان فوق توجه داشتهاند، لذا در مورد موازین اسلام، همه جا از کلمه «انطباق» استفاده کرده‌اند و در مورد احکام اسلام، لفظ «عدم مغایرت» را بهکار بردهاند؛ [۳]در نتیجه، مصوبات مجلس باید «منطبق با موازین اسلام» بوده و علاوه بر آن، «مغایر احکام اسلام» نیز نباشد. [۴]
۵ ـ ۱ ـ دامنه شمول نظارت
تردیدی نیست که در نظام جمهوری اسلامی، بایستی تمامی قوانین و مقررات منطبق بر قانون اساسی و شرع مقدس باشد و به تعبیری دقیقتر، مغایر با اصول قانون اساسی و احکام شرعی نباشد. در اصل ۴ قانون اساسی به صراحت آمده است:
«کلیه قوانین و مقررات مدنی، جزایی، مالی، اقتصادی، اداری، فرهنگی، نظامی، سیاسی و غیر اینها باید بر اساس موازین اسلامی باشد ...».
این عبارت با تعمیمی که در آن به کار رفته است، دامنة وسیعی دارد و هیچ قانون یا مقررهای از عموم آن خارج نمیباشد. بنابراین، اصل مغایر نبودن قوانین و مقررات با احکام شرعی، یک اصل غیر قابل تشکیک است. اگرچه در اصل ۴، مسئله انطباق قوانین و مقررات با قانون اساسی ذکر نشده است، ولی از اصول دیگر قانون اساسی این مسئله نیز روشن میشود؛ زیرا علاوه بر اصل ۴، اصول دیگری از قانون اساسی بر این اصل دلالت نموده است؛ مانند اصل ۷۲ (مصوبات مجلس شورای اسلامی)، اصل ۸۵ (مصوبات قوه مجریه)، اصل ۱۰۵ (مصوبات شوراها). از این اصول استفاده میشود که هر مصوبه‌ای، از هر مرجعی در نظام جمهوری اسلامی، در صورتی معتبر بوده و قابل اجرا است که مغایر با قانون اساسی و شریعت مقدس اسلام نباشد. به عبارت دیگر، اصل عدم مغایرت قوانین و مقررات با قانون اساسی و احکام شرعی، عام بوده و استثنا ناپذیر است.
سؤالی که در این خصوص به ذهن متبادر میشود، این است که آیا نظارت بر تمام قوانین و مقررات با شورای نگهبان است؟ به بیان دیگر، آیا اصل نظارت شورای نگهبان عام بوده و شامل کلیه قوانین و مقررات میشود یا منحصر به مصوبات مجلس شورای اسلامی است؟ برای پاسخ به پرسش فوق، لازم است انواع قوانین را به طور جداگانه مورد بررسی قرار دهیم:
۱ ـ ۵ ـ ۱ ـ مصوبات قوه مجریه
مطابق اصل ۸۵ قانون اساسی، مجلس شورای اسلامی میتواند تصویب دایمی اساسنامة سازمانها، شرکتها، مؤسسات دولتی یا وابسته به دولت را به دولت واگذار نماید. در همین اصل، تأکید شده است که «در این صورت، مصوبات دولت نباید با اصول و احکام مذهب رسمی کشور و یا قانون اساسی مغایرت داشته باشد. تشخیص این امر به ترتیب مذکور در اصل نود و ششم با شورای نگهبان است».
بنابراین، در شمول اصل نظارت شورای نگهبان بر این نوع از مصوبات قوه مجریه نیز تردیدی وجود ندارد.
علاوه بر این، دولت برای اجرای قوانین، اقدام به وضع آیین‌نامه و تصویبنامه یا صدور بخشنامه میکند که به صراحت اصل ۱۳۸، این مقررات نیز نباید با متن و روح قوانین کشور مخالف باشد. کنترل این سه قسم از مقررات بر عهده چه کسی است؟ ذیل اصل ۱۳۸، برای رئیس مجلس شورای اسلامی نوعی حق نظارت بر این قِسم از مقررات پیشبینی کرده است. در این اصل آمده است: «.. به اطلاع رئیس مجلس شورای اسلامی میرسد تا در صورتی که آنها را بر خلاف قوانین بیابد با ذکر دلیل، برای تجدیدنظر به هیئت وزیران بفرستد». با این وجود، در همین اصل، نظارت شرعی بر این قِسم مقررات مسکوت مانده است. به نظر میرسد بر اساس اطلاق اصل ۴ قانون اساسی که تشخیص انطباق کلیه قوانین و مقررات با موازین شرع را بر عهدة فقهای شورای نگهبان قرار داده است، نظارت شرعی بر این مقررات نیز بر عهدة شورای نگهبان است.
در اصل ۱۷۰، ابطال مقررات مغایر با شرع، به دیوان عدالت اداری سپرده شده است، لکن باید توجه داشت که «ابطالِ» مقررات مغایر با شرع، با «تشخیص» مقررات مغایر با شرع متفاوت است. به همین دلیل، ماده ۴۱ قانون دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۸۵، مقرر داشته است که دیوان در مورد مغایرت یا عدم مغایرت مقررات دولتی با احکام شرعی، باید از شورای نگهبان استعلام نماید. [۵]بنابراین، تشخیص مغایرت با شورای نگهبان و ابطال مقررات مغایر، با دیوان عدالت است.
۲ ـ ۵ ـ ۱ ـ مصوبات شوراها
مطابق اصول ۱۰۰، ۱۰۱، ۱۰۲ و ۱۰۳ قانون اساسی، شوراها از مراکز تصمیمگیری در نظام جمهوری اسلامی محسوب میشوند. به موجب اصل ۱۰۵، مصوبات شوراها نباید مغایر با موازین اسلامی و قوانین کشور باشد. حال، نظارت بر مصوبات شوراها با چه مرجعی است؟ در قانون اساسی نصّی در این خصوص مشاهده نمیشود. به نظر میرسد که مرجع اظهار نظر در خصوص مصوبات شوراها، شورای نگهبان است؛ زیرا اصل ۴ قانون اساسی، تشخیص انطباق کلیه قوانین و مقررات با موازین اسلام را به شورای نگهبان موکول کرده است. بی‌گمان، مصوبات شوراها نیز جزئی از مقررات کشور محسوب می‌گردد. بنابراین، از اصل ۴ فهمیده میشود که نظارت شرعی بر مصوبات شوراها، با شورای نگهبان است. علاوه بر آن، از مشروح مذاکرات مجلس بررسی نهایی قانون اساسی فهمیده میشود که نظارت شرعی و قانونی بر مصوبات شوراها، با شورای نگهبان است. [۶]
۳ ـ ۵ ـ ۱ ـ قوانین پیش از انقلاب
بخشی از قوانین موجود در نظام حقوقی ایران، مصوب پیش از انقلاب است. حال سؤال این است که آیا شورای نگهبان میتواند این قبیل قوانین را نیز مورد بررسی شرعی و قانونی قرار دهد؟ عدهای از حقوقدانان، در این مسئله تردید کرده‌اند. تردید آنان، ناشی از فقدان یک نصّ قانونی است. در قانون اساسی تکلیف این موضوع روشن نشده است. با این وجود، اصل نظارت شامل قوانین پیش از انقلاب نیز خواهد شد؛ زیرا احتمال وجود قانون خلاف شرع در مجموعه قوانین پیش از انقلاب، منتفی نیست. از سوی دیگر، با توجه به اصل ۴ قانون اساسی، قوانین غیر منطبق با موازین شرعی در جمهوری اسلامی ایران اعتباری ندارد. با توجه به این که هیچ مرجع دیگری غیر از شورای نگهبان برای تطبیق قوانین با شرع در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران وجود ندارد، بنابراین، اصل نظارت شرعی شورای نگهبان شامل قوانین پیش از انقلاب نیز خواهد شد. شورای نگهبان در یک نظریه تفسیری، خود را برای بررسی قوانین پیش از انقلاب، صالح دانسته و در پاسخ به استفساریه شورای عالی قضایی مقرر داشته است:
«مستفاد از اصل چهارم قانون اساسی این است که به طور اطلاق، کلیه قوانین و مقررات در تمام زمینهها باید مطابق با موازین اسلام باشد و تشخیص این امر به عهده فقهای شورای نگهبان است ...». [۷]
۲ ـ تفسیر قانون اساسی
یکی دیگر از وظایف شورای نگهبان تفسیر قانون اساسی است. تفسیر در لغت به معنای «پرده‌برداری و کشف مُراد از لفظ مشکل» [۸]، «اظهار معنای معقول از یک کلام یا کلمه» [۹]و ... آمده است. بنابراین، تفسیر، پرده برداشتن از غوامض و مشکلات یک لفظ یا یک جمله و برگرفتن نقاب از چهره آن است.
به تعبیر دیگر، «تعیین معنی درست و گستره قاعده حقوقی را تفسیر آن قاعده می‌گویند.» [۱۰]در بیان دیگری از معنای حقوقی تفسیر میتوان گفت: «تفسیر عبارت است از پرده برداشتن از مقصود قانونگذار». برای اینکار، مفسّر از اصول منطقی، مقررات و قواعد ادبی، سوابق تاریخی و نیز مذاکرات قانونگذار استفاده میکند. شورای نگهبان نیز در یکی از نظریات خود تفسیر را تعریف کرده است. تعریف تفسیر از نظر شورای نگهبان چنین است:
«مقصود از تفسیر، بیان مراد مقنّن است؛ بنابراین تضییق و توسعة قانون در مواردی که رفع ابهام قانون نیست، تفسیر تلقی نمیشود.» [۱۱]
۱ ـ ۲ ـ ضرورت تفسیر
سؤالی که ممکن است به ذهن خطور نماید، ایناست که اصولاً چه نیازی به تفسیر قانون اساسی وجود دارد؟ نباید اجازه داد که به بهانه تفسیر، اصول قانون اساسی دستخوش تغییر و دگرگونی شود.
در پاسخ به این سؤال باید گفت که مسائل جامعه آنقدر وسیع و گسترده و پیچیده است که هیچ کس قادر نیست به همه ابعاد آن، آگاهی داشته باشد تا بتواند برای همه آنها، مقررات مورد نیاز را پیشبینی کند. شاهد بر این مدّعا، بازنگری انجام شده در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در سال ۱۳۶۸ است که به رغم همه دقّتی که قانونگذار اساسی در تدوین اصول آن به کار برده و با همه مطالعاتی که درباره هر اصل آن انجام شده بود، لیکن به دلیل توانایی محدود بشر، پس از گذشت ده سال، بازنگری در قانون اساسی ضروری جلوه نمود و مشکلاتی در پس حوادث پیش آمد که از قبل، قابل پیش بینی نبود. از یک طرف قانونگذار نمیتواند به همه مسائل موجود آگاهی کامل داشته باشد و از طرف دیگر نمیتواند در مورد مسائل آتی و امور مستحدثه پیشبینی و پیشگویی داشته باشد. حتّی اگر هم امکان آن، وجود داشته باشد، نمیتوان در قانون اساسی متذکر همه مسائل شد؛ چون به حجیم شدن آن میانجامد؛ لذا قانونگذاران اساسی معمولاً به بیان کلیات قواعد در ضمن مختصرترین جملات می‌پردازند. با این وصف، اگر باب تفسیر را مسدود بدانیم، در بسیاری از موارد در تحیّر و سرگردانی باقی خواهیم ماند. به همین دلیل، در علم حقوق، مانند سایر علوم، باب تفسیر همیشه باز است و به مرجع ذیصلاح اجازه داده شده است که در صورت نیاز، به تفسیر مبادرت ورزد و البته برای پیشگیری از سوء استفادههای احتمالی شرایطی نیز برای آن پیشبینی شده است.
گفتنی است که اگر چه باب تفسیر همیشه مفتوح است، لکن باید راه حلّ نهایی تلقّی شود، و اگر بتوان از طریق قانونگذاری عادی ابهام، سکوت یا اجمال قانون اساسی را برطرف کرد، نباید به تفسیر قانون اساسی مبادرت نمود.
تفسیر قانون اساسی را نباید وظیفه مستمر و روزانه شورای نگهبان تلقّی کرد و نباید انتظار داشت که در صورت بروز هر مشکلی، شورای نگهبان تفسیری از قانون اساسی ارائه و مشکل مزبور را برطرف کند. به عبارت دیگر، در مورد تفسیر نباید سخاوتمندانه عمل نمود، بلکه فقط در صورتی باید اقدام به تفسیر قانون اساسی نمود که بن بست جدّی به وجود آمده باشد. [۱۲]از آنجا که قانون عادی به آسانی قابل تغییر است، لذا اگر مصوّبهای با قانون اساسی یا شرع مغایرت داشت، ولی شورای نگهبان با تمام دقّت متوجه آن نشد، به راحتی میتوان با مصوّبهای دیگر، آن را لغو و فسخ کرد. در مقابل، تفسیر قانون اساسی در حکم خود قانون اساسی است؛ بنابراین اگر این تفسیر هم قابل تغییر باشد، به بی‌ثباتی و بیاعتباری قانون اساسی میانجامد. بر همین اساس، باید گفت گرچه تفسیر قانون اساسی، مجاز و یک وسیله در دسترس است، ولی باید در موارد حساس و ضروری به این وسیله متوسّل شد.
۲ ـ ۲ ـ انواع تفسیر
تفسیر انواعی دارد که از جمله، تقسیم آن به اعتبار مقام و موقعیت تفسیر کننده است. تفسیر به این اعتبار به «قضایی»، «علمی» و «رسمی» تقسیم میشود. تفسیر زمانی «قضایی» نامیده میشود که شخص تفسیر کننده یک مقام قضایی باشد. قضات در حال رسیدگی به پرونده‌ها، پس از احراز موضوع، در نهایت وقتی پرونده را برای صدور حکم آماده کردند، مورد را بر قانون منطبق میکنند و برداشت خود از قانون را به اجرا در می‌آورند. آنان در حقیقت قانون را به فهم خود تفسیر میکنند. اصل ۷۲ قانون اساسی ضمن معرفی مجلس شورای اسلامی به عنوان مرجع رسمی تفسیر قوانین عادی میافزاید:
«.. مفاد این اصل مانع از تفسیری که دادرسان، در مقام تمییز حق از قوانین میکنند، نیست.»
باید توجه داشت که تفسیری که قاضی پرونده و دادرس محکمه مینماید، در خصوص موارد مشابه، اثری ندارد و قضات دیگر ملزم به رعایت آن نیستند.
مقصود از «تفسیر علمی» -که گاه از آن به «تفسیر حقوقی» تعبیر میشود- تفسیری است که اساتید دانشگاه، صاحبنظران و نویسندگان حقوقی از مواد قانون ارائه میکنند. اشخاص مذکور در اثر ممارست با قوانین و آگاهی نسبت به آن، برداشتهای خود از قوانین را به صورت مستدل بیان میکنند یا در آثار مکتوب خود مینویسند. از آنجا که اشخاص فوق هیچ مقام و موقعیت رسمی ندارند، لذا تفسیری که آنان ارائه میکنند، «تفسیر شخصی» نیز نامیده میشود. در هر حال اینگونه تفسیر‌ها فقط کاربرد و ثمره علمی دارد و فایده عملی و اعتبار قانونی ندارد. البته بدیهی است که قضات محاکم و مراجع رسمی، متأثر از تفسیر‌های علمی هستند و در تصمیمگیری نهایی از دیدگاههای دانشمندان علم حقوق نیز بهرهبرداری میکنند.
تفسیر زمانی «رسمی» یا «قانونی» نامیده میشود که مقام تفسیر کننده از نظر قانونی، صلاحیت تفسیر را داشته باشد. در قوانین اساسی و عادی برای رفع ابهامات و حلّ مشکلات ناشی از کلّی بودن مواد قانون، یک مرجع تفسیر نیز پیشبینی شده است. تفسیری که مرجع فوق به عمل میآورد، فصل‌الخطاب است؛ یعنی قانونی بوده و مقامات اجرایی ملزم هستند همین برداشت و تفسیر از قانون را به اجرا درآورند. [۱۳]در جمهوری اسلامی ایران، مجلس شورای اسلامی مرجع رسمی و قانونی برای تفسیر قانون عادی است. اصل ۷۳ میگوید:
«شرح و تفسیر قوانین عادی در صلاحیت مجلس شورای اسلامی است ...».
قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، تفسیر اصول قانون اساسی را در صورت لزوم از وظایف و اختیارات شورای نگهبان دانسته است. در اصل ۹۸ آمده است:
«تفسیر قانون اساسی به عهده شورای نگهبان است ...».
۳ ـ ۲ ـ صلاحیت شورای نگهبان در تفسیر
معمولاً بهترین مرجع برای تفسیر یک سخن، گوینده آن است. هر کس بهتر از دیگران میداند که مقصودش از جملات بر زبان آمده چیست. بر این مبنا، شرح و تفسیر قانون عادی بر عهده مجلس شورای اسلامی گذاشته شده است (اصل ۷۳)؛ زیرا قوانین عادی را مجلس تدوین و تصویب میکند. علی‌القاعده تفسیر قانون اساسی نیز باید بر عهده تدوین‌کنندگان آن (مجلس مؤسسان) باشد، لکن از آنجا که در ایران، مجلس مؤسسان یا به عبارتی مجلس بررسی نهایی قانون اساسی، وجود موقّت و ناپایدار داشته و پس از تدوین قانون اساسی منقرض گردیده است، عملاً ممکن نیست تا در مورد سکوت، ابهام یا اجمال بعضی از اصول قانون اساسی از قانونگذار اساسی، استفسار شود. پس باید مرجع دیگری برای این منظور پیش بینی شود. در قانون اساسی بعضی کشورها، تفسیر قانون اساسی بر عهده «دادگاه قانون اساسی» گذاشته شده است. [۱۴] در برخی دیگر از کشورها این وظیفه را برعهده «دیوان عالی کشور» گذاشتهاند. [۱۵]در نظام جمهوری اسلامی ایران، تفسیر قانون اساسی بر عهده «شورای نگهبان»، به عنوان قوة مؤسس ناظر، گذاشته شده است که به نیابت و جانشینی از مجلسِ مؤسسِ قانونگذار، قانون اساسی را تفسیر خواهد کرد. [۱۶]اصل ۹۸ قانون اساسی مقرر میدارد:
«تفسیر قانون اساسی به عهدة شورای نگهبان است ...».
با توجه به اینکه پاسداری از اصول قانون اساسی بر عهدة شورای نگهبان قرار دارد (اصل ۹۱ قانون اساسی) و او باید مراقبت نماید که قانونگذار عادی و سایر مراجع صلاحیتدار، در مصوبات خود، اصول قانون اساسی را نقض ننمایند، واگذاری وظیفه خطیر تفسیر قانون اساسی و پرده برداشتن از ابهامات احتمالی اصول آن، به شورای نگهبان، معقول و منطقی به نظر میرسد. همچنین نظر به ترکیب اعضای آن و شرایط پیشبینی شده در مورد آنان، این نهاد برای تفسیر قانون اساسی، اصلح به نظر میرسد.
از حیث تطبیقی و مقایسة نظام ما با نظامهای دیگر میتوان مدّعی شد که قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، شیوة بهتری را در این خصوص برگزیده است؛ زیرا دادگاه قانون اساسی در کشور‌هایی که وظیفة تفسیر قانون اساسی را بر عهده دارد، یک مرجع قضایی بوده و زیرمجموعة یکی از قوای حاکم در آن کشور محسوب می‌گردد و حال آنکه شورای نگهبان در نظام ما، یک نهاد مستقل بوده و خارج از تشکیلات قوای سه‌گانه کشور فعالیت مینماید.
۴ ـ ۲ ـ آیین تفسیر قانون اساسی
مقصود از آیین تفسیر، مقرراتی است که در قوانین یا آیین‌نامه داخلی شورای نگهبان وجود دارد و شورای نگهبان برای تفسیر قانون اساسی عملاً از این مقررات پیروی میکند. مقررات مربوط به آیین تفسیر را میتوان در یک نگاه به چهار مرحله به شرح زیر تقسیم نمود:
۱ ـ ۴ ـ ۲ ـ نیاز به تفسیر
نیاز به تفسیر را ممکن است یک مقام دولتی احساس کند. مدیران، وزرا و سایر مسئولین اجرایی کشور در مقام اجرای قوانین ممکن است، احساس کنند که فلان اصل قانون اساسی اجمال دارد یا مجلس شورای اسلامی هنگام تدوین قوانین مورد نیاز، محتاج تفسیر یک اصل از قانون اساسی شود. اشخاص عادی هم ممکن است به چنین نیازی برسند. خلاصه در این مرحله، نیاز به تفسیر را ممکن است هر شخص حقیقی یا حقوقی احساس نماید.
۲ ـ ۴ ـ ۲ ـ استفسار
پس از اینکه یک شخص اعم از حقیقی یا حقوقی احساس کرد که فلان اصل نیاز به تفسیر دارد، باید این نیاز را به شورای نگهبان منتقل نماید. این عمل را «استفسار» می‌گویند. از طرفی اگر بنا باشد، هر کس که احساس نیاز به تفسیر پیدا نمود، رأساً از شورای نگهبان استفسار نماید و شورای نگهبان نیز در مقام تفسیر برآید، این کار به یک وظیفه مستمر و روزانة شورای نگهبان تبدیل میشود و این نهاد را از وظایف دیگر باز میدارد. همچنین ممکن است بعضی از این احساس نیاز‌ها کاذب بوده و یا انگیزههای سیاسی در طرح آن وجود داشته باشد. وجود این آسیبها و امکان وصول استفساریه‌های فراوان از مراجع مختلف، سبب شد تا شورای نگهبان در مادة ۱۸ آیین‌نامه خود، با محدود کردن دایره افراد واجد صلاحیت برای استفسار مقرر کند:
«تفسیر اصول قانون اساسی با ارجاع مقام معظم رهبری و یا با درخواست رئیس جمهور، رئیس مجلس شورای اسلامی و رئیس قوة قضاییه و یا یکی از اعضای شورای نگهبان صورت می‌گیرد.»
آیین‌نامه داخلی شورای نگهبان، تشخیص ضرورت تفسیر را نیز بر عهده شورای نگهبان گذاشته است. ماده ۲۲ آیین‌نامه بیان میدارد:
«تشخیص اینکه مورد سؤال از مصادیق تفسیر است با اکثریت شورای نگهبان است.»
۳ ـ ۴ ـ ۲ ـ انجام تفسیر
پس از اینکه استفساریهای به شورای نگهبان رسید و شورای نگهبان نیز ضرورت تفسیر را احراز کرد، در این صورت به تفسیر اقدام میکند. همانطور که در آیین‌نامه داخلی شورا آمده است، در موارد عادی «جلسات شورای نگهبان با حضور ۷ نفر از اعضا، رسمی است» (ماده ۱۳ آیین‌نامه)، ولی در مورد جلسات تفسیر، مطلب به گونه دیگری است. در ماده ۱۵ آیین‌نامه در این خصوص چنین آمده است:
«جلسات شورای نگهبان برای تفسیر قانون اساسی با حضور حداقل ۹ نفر از اعضا رسمیت می‌یابد، ولی اخذ رأی جز در صورت حصول رأی لازم با حضور بقیه اعضا خواهد بود.»
این ترتیب ویژه، به دلیل اهمیت تفسیر است که برای آن حد نصاب بالاتری از آرا لازم است. در اصل ۹۸ قانون اساسی آمده است:
«تفسیر قانون اساسی به عهده شورای نگهبان است که با تصویب سه چهارم آنان انجام میشود.»
بنابراین، اگر در جلسات مربوط به تفسیر، تعداد کلّ اعضای حاضر نُه نفر (سه چهارم) باشند، در این صورت تفسیر باید به اتفاق کلّ آرا صورت گیرد و اکثریت آرا کافی نیست.
۴ ـ ۴ ـ ۲ ـ انتشار
تفسیری که شورای نگهبان از یک اصل ارائه میدهد، از حیث اعتبار در حکم خود قانون اساسی بوده و لازمالاجرا تلقی می‌گردد؛ بنابراین ضروری است که نظرات تفسیری به اطلاع عموم برسد. در این خصوص ماده ۲۰ آیین‌نامه داخلی شورا مقرر میدارد:
«نظرهای تفسیری شورای نگهبان به مرجع درخواست کننده تفسیر و رئیس جمهور اعلام می‌گردد و برای روزنامه رسمی و رسانه‌های همگانی فرستاده میشود.»
پس از اعلام و انتشار نظرات تفسیری شورای نگهبان، تمام آثار قانون اساسی بر این نظریات بار خواهد شد و نهاد‌های مربوط باید آن را دقیقاً اجرا کنند، متخلفین تحت پیگرد قرار گیرند و در قانونگذاری عادی و وضع سایر مقررات به نظر تفسیری نیز توجه شود و مقررات مخالف با آن، بی‌اعتبار قلمداد شود.
۳ ـ نظارت بر انتخابات
سومین وظیفهای که برای شورای نگهبان در نظر گرفته شده است، نظارت بر انتخابات میباشد. در مورد نظارت شورای نگهبان بر انتخابات، مطالب مهمی وجود دارد که در این قسمت بررسی میشود.
۱ ـ ۳ ـ مفهوم نظارت و ارکان آن
«نظارت» در لغت به معنای «مراقبت کردن» و «تحت نظر گرفتن» است. [۱۷] در لغتنامه‌ها تعابیر متنوعی برای بیان مفهوم این واژه دیده میشود که همگی به معانی ذکر شده بر میگردند. [۱۸]در معنای لغوی این کلمه ابهامی وجود ندارد، اما در مورد تعریف اصطلاحی آن، عالمان هر علم، تعریفی متناسب با همان علم بیان کرده‌اند. از نظر حقوقی، مقصود از نظارت بر انتخابات، مجموعه عملیاتی است که نهاد ناظر انجام میدهد تا از اجرای دقیق و صحیح قانون و سلامت انتخابات اطمینان حاصل نماید.
برای نظارت، ارکان یا عناصری قابل تصور است. این ارکان که همواره وجود دارد عبارت است از «نظارت‌کننده»، «نظارت‌شونده» و «موضوع نظارت». مثلاً در جمله «شورای نگهبان بر برگزاری انتخابات نظارت میکند»، شورای نگهبان رکنِ ناظر است؛ نظارت‌شونده در این مورد، مجری انتخابات (یعنی وزارت کشور) است و موضوع نظارت، برگزاری انتخابات میباشد.
۲ ـ ۳ ـ ضرورت نظارت بر انتخابات
فلسفه نظارت بر انتخابات، پیشگیری از رقابت ناسالم بین داوطلبان و نیز جلوگیری از تخلفات و خطا‌های برگزارکننده انتخابات و صیانت از آرای مردم است. هر جا که تخلّف، تقلّب و خطای مجری قانون، محتمل باشد، نظارت بر اجرا نیز موضوعیت پیدا میکند. به عنوان مثال، در باب وقف، شخصی به عنوان «متولّی»، عهده‌دار وظیفه نگهداری از موقوفه است. شخص دیگری نیز به عنوان «ناظر» تعیین میشود تا بر کار متولّی نظارت کند. در مورد وصیت نیز چنین است. وصیت‌کننده برای حصول اطمینان از اجرای صحیح و دقیق وصیتنامه، یک نفر را به عنوان ناظر تعیین میکند.
در حقوق عمومی نیز مسئله نظارت اهمیت زیادی دارد. قانون اساسی برای قوای سه‌گانه کشور نظارت لازم را پیشبینی کرده است؛ مجلس شورای اسلامی از طریق دیوان محاسبات بر قوای دیگر نظارت مالی میکند. [۱۹] قوه قضاییه نیز از طریق سازمان بازرسی کل کشور بر قوای دیگر نظارت میکند. [۲۰] با وجود این که وظایف هر یک از قوای سه گانه در قانون به روشنی بیان شده است، لکن این مسئله، اهمیت نظارت را بر اقدامات آنان منتفی نساخته است و قانون برای ایجاد تعادل و موازنه در قدرت و پیشگیری از سوء استفاده یا خطا‌های احتمالی، نظارت را مطرح نموده است. این در حالی است که قوای سه‌گانه کشور مستقل از یکدیگر هستند. نفی نظارت بر اجرای قانون، به معنای نفی احتمال تخلف، تقلب و خطای در اجرا است. آیا هیچ فرد عاقلی میتواند احتمال این امور را نفی نماید؟
۳ ـ ۳ ـ مرجع نظارت بر انتخابات
نظام جمهوری اسلامی ایران بر مبنای آرای عمومی و انتخابات اداره میشود. اصل ۶ قانون اساسی میگوید:
«در جمهوری اسلامی ایران، امور کشور باید به اتکاء آراء عمومی اداره شود، از راه انتخابات: انتخاب رئیس جمهور، نمایندگان مجلس شورای اسلامی، اعضای شوراها و نظایر اینها، یا از راه همه‌پرسی در مواردی که در اصول دیگر این قانون معین می‌گردد.»
بدین ترتیب، ما در جمهوری اسلامی ایران به طور مداوم شاهد برگزاری انتخابات هستیم و مردم با حضور بر سر صندوقهای رأی، کارگزاران حکومتی را بر می‌گزینند. قانون اساسی لازم دیده است که برای برگزاری صحیح انتخابات و صیانت از آرای مردم، بر امر برگزاری انتخابات نظارت شود. اما نظارت بر انتخابات بر عهده کدام مرجع است؟ در این خصوص اصل ۹۹ قانون اساسی میگوید:
«شورای نگهبان نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبری، ریاست جمهوری، مجلس شورای اسلامی و مراجعه به آراء عمومی و همه‌پرسی را بر عهده دارد.» [۲۱]با توجه به این اصل، نظارت بر انتخابات به طور کلی در صلاحیت شورای نگهبان است. به جز در مورد انتخابات شوراهای اسلامی شهر و روستا که قانون اساسی نظارت بر آن را به شورای نگهبان محوّل نکرده است. اصل ۱۰۰ قانون اساسی، در رابطه با انتخابات شوراهای اسلامی شهر و روستا میگوید: «.. شرایط انتخابکنندگان و انتخابشوندگان و حدود وظایف و اختیارات و نحوه انتخاب و نظارت شوراهای مذکور و سلسله مراتب آنها را ... قانون معین میکند.» مقصود از قانون در این اصل، قانون عادی مصوب مجلس شورای اسلامی است.
۴ ـ ۳ ـ ماهیت نظارت شورای نگهبان
پس از آن که معلوم شد نظارت بر انتخابات با شورای نگهبان است، اینک لازم است ماهیت این نظارت بیان شود. قانون اساسی در اصل ۹۹ که پیش از این ذکر شد، صرفاً ناظر بر انتخابات را معرفی کرده و از بیان ماهیت نظارت وی خودداری کرده است. بنابراین، باید برای پاسخ به پرسش فوق، به نظریات تفسیری شورای نگهبان یا قوانین عادی راجع به نظارت بر انتخابات مراجعه کنیم. خوشبختانه در مورد این پرسش، هم نظریه تفسیری از شورای نگهبان وجود دارد و هم قانون عادی، نوع نظارت را بیان نموده است. نخست نظریه تفسیری و سپس قانون عادی را راجع به ماهیت نظارت شورای نگهبان ذکر خواهیم کرد.
۱ ـ ۴ ـ ۳ ـ نظریه تفسیری شورای نگهبان
هیئت مرکزی نظارت بر انتخابات از شورای نگهبان به عنوان مرجع رسمی تفسیر قانون اساسی، تفسیر اصل ۹۹ را درخواست نموده و شورای نگهبان نیز متعاقب آن اقدام به تفسیر اصل فوق نموده است. در زیر متن استفساریه و پاسخ رسمی شورای نگهبان ذکر میشود:
استفساریه: «نظر به اینکه امر انتخابات از امور مهمه کشور است و امت اسلامی با رشد انقلابی در تمام دورههای اخذ رأی به نحو چشمگیر در انتخابات شرکت نمودهاند و مِنْبعد نیز باید به نحوی عمل شود که حضور آزادانه مردم همچنان محفوظ بماند و این امر مستلزم نظارت شورای نگهبان است تا در تمام جهات، رعایت بیطرفی کامل معمول گردد و در این خصوص در کیفیت اجرا و نظارت، گاهی شائبه تداخل مطرح می‌گردد، بنا به مراتب استدعا دارد، نظر تفسیری آن شورای محترم را در مورد مدلول اصل نود و نه قانون اساسی اعلام فرمایند.»
نظریه تفسیری شورای نگهبان: «نظارت مذکور در اصل ۹۹ قانون اساسی استصوابی است و شامل تمام مراحل اجرایی انتخابات از جمله تأیید و رد صلاحیت کاندیدا‌ها میشود.» [۲۲]بر اساس این تفسیر، نظارت شورای نگهبان بر انتخابات «استصوابی» است؛ یعنی نظارتی کامل و گسترده که شامل تمام مراحل انتخابات خواهد شد. این نظریه، چون از سوی مرجع رسمی تفسیر قانون اساسی بیان شده است، یک تفسیر قانونی بوده و در حال حاضر نیز همین نوع نظارت اعمال میشود.
۲ ـ ۴ ـ ۳ ـ ماهیت نظارت در قوانین عادی
در ماده ۳ قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی مصوب ۷/۹/۱۳۷۸ راجع به ماهیت نظارت شورای نگهبان بر انتخابات چنین آمده است:
«نظارت بر انتخابات مجلس شورای اسلامی، به عهده شورای نگهبان میباشد. این نظارت استصوابی و عام و در تمام مراحل در کلیه امور مربوط به انتخابات جاری است.»
ماده ۸ قانون انتخابات ریاست جمهوری اسلامی ایران مصوب ۵/۴/۱۳۸۶ نیز در این زمینه مقرر میدارد: «نظارت بر انتخابات ریاست جمهوری به عهده شورای نگهبان میباشد. این نظارت عام و در تمام مراحل و در کلیه امور مربوط به انتخابات جاری است.»
بنابراین، با توجه به نظریه تفسیری شورای نگهبان و قوانین مصوب مجلس شورای اسلامی، نظارت شورای نگهبان بر انتخابات، «استصوابی» است. نظارت استصوابی به نظارتی گفته میشود که اقدامات مجری با تأیید و تصویب ناظر انجام میشود، بدون این که ناظر بتواند پیشنهاددهنده و اقدام‌کننده باشد. [۲۳]ناظر استصوابی مانند مجری یا متولّی است و در اخذ کلیه تصمیمات با وی شریک خواهد بود، جز این که در اجرای تصمیمات دخالتی نخواهد داشت. بدین ترتیب، در این نوع نظارت، ناظر در کلیه مراحل تصمیمگیری حضور دارد و اقدامات انجام شده با تأیید وی نافذ خواهد بود. [۲۴]در مقابل نظارت استصوابی، «نظارت اطلاعی» قرار دارد که گاه از آن به «نظارت استطلاعی» یاد میشود و آن به نظارتی گفته میشود که اقدامات مجری قانون با اطلاع و آگاهی ناظر انجام میشود، ولی لازم نیست که مجری قانون در اقدامات خود با ناظر مشورت کند و تأیید و تصویب او را پیش از اجرا یا پس از آن کسب نماید. [۲۵]در این نوع نظارت، هرگاه ناظر به مواردی از نقض قانون برخورد کند، در مرحله نخست به مجری تذکر میدهد و اگر تذکر فایده نکرد، میتواند به مراجع مسئول (مانند دادگاه) مراجعه نماید. در مقایسه این دو نوع نظارت، نظارت استصوابی یک نظارت کامل محسوب میشود. [۲۶]
۵ ـ ۳ ـ نحوه نظارت
شورای نگهبان نظارت خود بر انتخابات را از طریق هیئت‌های نظارت اعمال میکند. در این قسمت به طور مختصر هیئت‌های نظارت و انواع آن بیان میشود.
تردیدی نیست که یک نظارت عام، گسترده و جاری در کلیه امور مربوط به انتخابات، مستلزم ابزار‌ها و نیرو‌هایی است. نهاد شورای نگهبان مرکب از دوازده عضو است و روشن است که آنان قادر نیستند در انتخاباتی مثل انتخابات مجلس شورای اسلامی، بر تمامی حوزههای انتخابیه نظارت داشته باشند. از این رو، قانون به این نهاد اجازه داده است که هیئت‌هایی را برای نظارت راهاندازی نماید. این هیئت‌ها در انتخابات مجلس شورای اسلامی و بر اساس قانون نظارت شورای نگهبان بر انتخابات مجلس شورای اسلامی مصوب ۵/۹/۱۳۶۵ بر سه نوع هستند:
الف. هیئت مرکزی نظارت؛ ماده ۱ قانون مذکور میگوید: «پیش از شروع انتخابات، از سوی شورای نگهبان پنج نفر از افراد مسلمان و مطلع و مورد اعتماد (به عنوان هیئت مرکزی نظارت بر انتخابات) با اکثریت آرا انتخاب و به وزارت کشور معرفی میشوند.»
ب. هیئت‌های استانی نظارت؛ ماده ۵ قانون مذکور مقرر میدارد: «هیئت مرکزی نظارت بر انتخابات باید در هر استان، هیئتی مرکب از پنج نفر با شرایط مذکور در مواد ۱ و ۲ جهت نظارت بر انتخابات آن استان تعیین کند ...».
ج. هیئت‌های نظارت حوزهای (حوزه انتخاباتی)؛ ماده ۶ همین قانون میگوید: «هیئت نظارت استان با موافقت هیئت مرکزی باید برای هر حوزه انتخابیه هیئتی مرکب از سه نفر با شرایط مذکور در مواد ۱ و ۲ جهت نظارت بر انتخابات حوزه مربوطه تعیین کند». در ماده ۷ این قانون نیز مقرر شده که هیئت‌های سه نفره مزبور، افرادی را جهت نظارت بر حوزههای فرعی انتخاب کنند. بدین ترتیب، در تمام مدتی که انتخابات برگزار میشود، هیئت مرکزی نظارت، هیئت‌های پنج نفره استانها و هیئت‌های سه نفره حوزههای انتخابی?
قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، نظارت بر قوانین و مصوبات را بر عهده شورای نگهبان قرار داده است. در این خصوص مباحثی قابل طرح است که در ادامه خواهد آمد.
۱ ـ ۱ ـ ضرورت نظارت بر قانونگذاری
فلسفه نظارت بر قوانین و مصوبات در دو مسئله پاسداری از «شریعت» و «قانون اساسی» نهفته است. در مورد مسئله نخست باید گفت: اصولاً نظامهای سیاسی از یک جهت بر دو قسم هستند؛ در بعضی نظامها مشروعیت فقط از آرای عمومی نشأت می‌گیرد، که قانونگذاری در این گونه حکومتها بر اساس خواست مردم صورت می‌پذیرد و هیچ چیز دیگری به غیر از آرای عمومی مبنای قانون گذاری نخواهد بود.
بعضی دیگر از نظامها مکتبی و عقیدتی هستند که در این جوامع، مردم با پذیرش آزادانه مکتب، در حقیقت اعلام میکنند که میخواهند همه چیز خود را بر اساس مکتب پایه‌ریزی نمایند. جمهوری اسلامی ایران نیز یک نظام مکتبی است و مردم ایران در همه‌پرسی دهم و یازدهم فروردین سال ۱۳۵۸، شکل حکومت خود را «جمهوری اسلامی» اعلام کرده اند. جمهوری اسلامی؛ یعنی اینکه جمهور مردم خواسته اند که قوانین اسلام بر آنان حکومت نماید. همچنین بدان معناست که شکل حکومت به صورت جمهوری و ماهیت آن اسلامی باشد. بنابراین حکومتی است که در آن تقنین، اجرا و قضا باید بر اساس موازین اسلام باشد. به همین دلیل در قانون اساسی تصریح شده است که در نظام جمهوری اسلامی، کلیه قوانین و مقررات باید بر اساس موازین شریعت باشد (اصل ۴) و این امر مهم نیز در قانون اساسی تصریح شده است که نهاد قانونگذار نمیتواند قوانینی مغایر اصول و احکام مذهب رسمی کشور وضع نماید (اصل ۷۲). بنابراین، قانونگذاری در جمهوری اسلامی باید بر اساس موازین اسلامی صورت گیرد.
برای حصول اطمینان از اینکه در جمهوری اسلامی قانونی مغایر با شرع وضع نمیشود، ضروری است که یک مرجع ذیصلاح بر این کار نظارت داشته باشد؛ مرجعی که مصوبات نهاد قانونگذار را کنترل نماید و از تصویب قوانین یا مقررات مغایر با شرع پیشگیری نماید.
در مورد مسئله دوم نیز باید گفت: آمال و آرزو‌های یک ملّت در قانون اساسی کشورشان منعکس شده است. قانون اساسی در حقیقت بیانیه اصل‌بندی شده یک نظام سیاسی است و به عنوان قانون برتر، محور همه روابط و مبنای تمامی اقدامات است. تمام ارکان و نهاد‌های نظام از قانون اساسی سرچشمه می‌گیرد و اصول آن، مبیّن حقوق و تکالیف دولت و ملّت است، لذا بایستی اقدامات حقوقی؛ از جمله قانونگذاری با توجه به اصول قانون اساسی صورت گیرد و مصوبات مغایر با آن، ملغی و بی اعتبار اعلام گردد.
بدین ترتیب نظام جمهوری اسلامی، نظامی قانونمند است و همه نهاد‌های حکومتی باید قوانین اصولی و محوری را پاس بدارند. مجلس شورای اسلامی که وفق اصل ۷۱ قانون اساسی، صلاحیت آن برای قانونگذاری عام میباشد، نمیتواند قوانین مغایر با اصول قانون اساسی وضع نماید و هیچ یک از نهاد‌های قانونگذار و تصمیم گیرنده نیز مجاز نیستند که مصوبه‌ای مغایر با قانون اساسی وضع کنند. برای نیل به این مقصود لازم است که مرجعی صلاحیتدار، مصوبات را پیش از لازم الاجراشدن از حیث عدم مغایرت با قانون اساسی بررسی کند و اگر آن را مغایر ببیند، بی اعتبار اعلام کند. بنابراین، فلسفه نظارت بر قانونگذاری و ضرورت آن، پیشگیری از تخلفات احتمالی قوة مقننه و دیگر نهاد‌های صالح برای وضع مقررات، نسبت به اصول قانون اساسی و موازین اسلامی است.
۲ ـ ۱ ـ مرجع نظارت
در منابع حقوق اساسی، از ضرورت کنترل قوانین به وسیله قانون اساسی بحث شده و دو روش در این رابطه ذکر شده است: روش کنترل قضایی و روش کنترل غیرقضایی. در جمهوری اسلامی ایران روش کنترل غیر قضایی استفاده شده است؛ یعنی نظارت بر قانونگذاری به یک نهاد غیرقضایی مستقل به نام «شورای نگهبان» واگذار شده است.
از آنچه پیش از این بیان شد به روشنی معلوم گردید که نهاد ناظر در جمهوری اسلامی ایران بایستی از ترکیب دوگانه ای برخوردار باشد؛ زیرا وظیفه این مرجع نظارتی، از یک جهت، انطباق مصوبات قوه مقننه با قانون اساسی و از جهت دیگر انطباق آن با موازین شریعت است. بنابراین، لازم است جمعی از دین شناسان (فقها) و حقوقدانان، عضو این نهاد باشند. کسی میتواند در مورد ماهیت شرعی قوانین اظهارنظر کند که احکام شریعت را به درستی بشناسد و رأی او فصل‌الخطاب باشد و او کسی جز «فقیه» نیست. همچنین کسی میتواند در مورد عدم مغایرت مصوبات مجلس با اصول قانون اساسی اظهار نظر نماید که قانون اساسی را خوب بشناسد و او کسی جز «حقوقدان» نیست. بدین لحاظ، دوازده نفر از فقها و حقوقدانان واجد شرایط برای کنترل مصوبات نهاد قانوگذار در نهادی به نام شورای نگهبان حضور دارند.
۳ ـ ۱ ـ اقسام نظارت
قانون اساسی، دو نوع نظارت را برای شورای نگهبان برشمرده است. یک نوع، نظارت بر قوانین و مصوبات از لحاظ عدم مغایرت آن با قانون اساسی است. نوع دیگر، نظارت بر قوانین و مقررات از لحاظ عدم مغایرت آن با احکام شرعی است. از نظارت نوع اول به «نظارت قانونی» و از نظارت نوع دوم به «نظارت شرعی» تعبیر میشود:
۱ ـ ۳ ـ ۱ ـ نظارت قانونی
اصل برتری قانون اساسی، ایجاب میکند که کلیه قوانین و مقررات در چارچوب آن وضع شوند و با هیچ یک از اصول آن تعارضی نداشته باشند. قانونگذار عادی، موظف است در چارچوب قانون اساسی، قانونگذاری کند و به حریم آن تعدّی نکند. یکی از وظایف شورای نگهبان، این است که بر مصوبات مقنن نظارت کند و با بررسی دقیق، نسبت به عدم مغایرت آن با اصول قانون اساسی، اطمینان حاصل کند. این مسئله در اصول متعددی از قانون اساسی؛ همچون اصول ۷۱، ۷۲، ۹۱، ۹۴ و ۹۶ ذکر شده است. به عنوان نمونه، اصل ۷۱ ذکر میشود:
«مجلس شورای اسلامی در عموم مسایل، در حدود مقرر در قانون اساسی میتواند قانون وضع کند.»
۲ ـ ۳ ـ ۱ ـ نظارت شرعی
در جمهوری اسلامی ایران، احکام اسلام، حاکم است و قانونگذاری بایستی در چارچوب این احکام صورت گیرد. اصل ۴ قانون اساسی از ضرورت انطباق کلیه قوانین و مقررات با موازین شرعی سخن گفته است و مرجع تشخیص آن را نیز فقهای شورای نگهبان قرار داده است. علاوه بر آن، در اصل ۹۶ آمده است:
«تشخیص عدم مغایرت مصوبات مجلس شورای اسلامی با احکام اسلام با اکثریت فقهای شورای نگهبان است.»
بنابراین به مجلس شورای اسلامی یا هیچ نهاد تصمیمگیرنده دیگری اجازه داده نشده است که بر خلاف احکام شرعی، مصوبه‌ای داشته باشند.
۴ ـ ۱ ـ کیفیت نظارت
در سطور گذشته بیان شد که نظارت بر مصوبات قوة مقننه از وظایف شورای نگهبان است. آنچه شایسته بررسی است، این است که این شورا چگونه بر قانونگذاری نظارت میکند؟
در مورد کیفیت اعمال نظارت، اصول ۹۴ تا ۹۷ تشریفاتی را معین کرده است که در زیر بیان میشود.
۱ ـ ۴ ـ ۱ ـ ارسال مصوبات مجلس به شورای نگهبان
بر خلاف برخی از کشورها که در صورت درخواست بعضی از مقامات یا شکایت بعضی افراد، مرجع صلاحیتدار (شورای قانون اساسی، دادگاه قانون اساسی یا محاکم دادگستری) وارد رسیدگی میشود و انطباق یا عدم انطباق قانون عادی را با قانون اساسی اعلام میدارد ولی طبق قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران کلیه مصوبات مجلس باید به شورای نگهبان ارسال شود و شورا آنها را بررسی و نظر خود را اعلام دارد و هیچ مصوبه‌ای بدون ارسال به شورای نگهبان و اعلام نظر شورا بر عدم مغایرت آن با قانون اساسی و موازین شرع عنوان «قانون» پیدا نمیکند. قانون اساسی در اصل ۹۴ لازم دانسته است که تمام مصوبات مجلس شورای اسلامی جهت بررسی به شورای نگهبان ارسال شود. این اصل میگوید:
«کلیه مصوبات مجلس شورای اسلامی باید به شورای نگهبان فرستاده شود. شورای نگهبان موظف است آن را حداکثر ظرف ده روز از تاریخ وصول از نظر انطباق بر موازین اسلام و قانون اساسی مورد بررسی قرار دهد و چنانچه آن را مغایر ببیند برای تجدیدنظر به مجلس بازگرداند. در غیر این صورت، مصوبه قابل اجرا است.»
قانون اساسی با به کار بردن تعبیرِ «کلیه مصوبات»، بر عمومیت اصل نظارتی شورای نگهبان تأکید کرده است. مصوبات مجلس شورای اسلامی انواعی دارد: مصوبات دایمی، مصوبات آزمایشی، مصوبات مربوط به بودجه، عهدنامهها و موافقتنامههای بینالمللی و...؛ تمامی این مصوبات، باید جهت انطباق با قانون اساسی و موازین شرعی به شورای نگهبان ارسال شود.
دو نوع از مصوبات مجلس از ارسال به شورای نگهبان استثنا شده است. آن دو عبارتاند از: «تصویب اعتبارنامه نمایندگان مجلس شورای اسلامی» و «انتخاب شش نفر حقوقدان عضو شورای نگهبان». (اصل ۹۳)
لازم به ذکر است مجلس شورای اسلامی علاوه بر قانونگذاری، اقدامات دیگری نیز انجام میدهد که در بحث نظارت قابل تأمل است؛ مانند رأی اعتماد یا عدم اعتماد به وزرا، انتخاب هیئت رئیسه مجلس و مانند آن. پرسش این است که آیا اصل نظارتی شورای نگهبان شامل این موارد هم میشود؟ در این باره میتوان «مصوباتِ» مجلس را از «تصمیمات» آن تفکیک کرد و تصمیمات را از شمول اصل نظارت مستثنا دانست؛ مواردی مثل رأی اعتماد به وزرا یا انتخاب حقوقدانان یا انتخاب هیئت رئیسه، تصمیمگیری است نه تصویب و قانونگذاری. به همین دلیل از اصل نظارت استثنا میشود.
[۲]
۲ ـ ۴ ـ ۱ ـ مهلت اظهار نظر شورای نگهبان
همانطور که اشاره شد، مصوبات مجلس باید به شورای نگهبان ارسال شود. شورای نگهبان در اظهارنظر، از محدودیت زمانی برخوردار است. اصل ۹۴ مقرر داشته است که شورای نگهبان باید حداکثر ظرف مدت ده روز از تاریخ وصول، آن را بررسی نماید و اگر مغایرتی با قانون اساسی یا احکام شرعی در آن مشاهده کرد، جهت تجدید نظر به مجلس گزارش کند.
لازم نیست که شورای نگهبان، انطباق مصوبه مجلس با شرع و قانون اساسی را اعلام نماید، بلکه مکلف است که اگر مغایرتی مشاهده کرد، آن را اعلام نماید. شایان ذکر است که قانون اساسی، سکوت و عدم اظهار نظر شورای نگهبان در طول ده روز را به منزله تأیید آن تلقی کرده است و این امر برای پیشگیری از تعلّل و مسامحه احتمالی شورای نگهبان در اظهار نظر است که به تعطیلی در امر قانونگذاری منتهی میشود.
ممکن است به دلیل تراکم کار یا حجم بالای مصوبات مجلس، شورای نگهبان قادر نباشد ظرف ده روز مصوبه را بررسی کند و مهلت بیشتری لازم داشته باشد؛ در این صورت، میتواند حداکثر ده روز دیگر مهلت بخواهد که اصطلاحاً به آن «استمهال» گفته میشود. اصل ۹۵ قانون اساسی در این خصوص میگوید:
«در مواردی که شورای نگهبان مدت ده روز را برای رسیدگی و اظهارنظر نهایی کافی نداند، میتواند از مجلس شورای اسلامی حداکثر برای ده روز دیگر با ذکر دلیل، خواستار تمدید وقت شود.»
بدین ترتیب، هرگاه شورای نگهبان پس از ده روز یا در صورت استمهال پس از بیست روز راجع به مصوبه‌ای اظهار نظر نکرده باشد، این مصوبه قابل اجرا تلقّی خواهد شد.
۳ ـ ۴ ـ ۱ ـ معیار تأیید مصوبات توسط شورای نگهبان
یکی از سؤالاتی که در مورد نظارت شورای نگهبان بر قوانین و مصوبات قابل طرح است، این است که آیا مصوبات مجلس شورای اسلامی باید مطابق و موافق با احکام شرع باشد یا صرف عدم مغایرت کافی است؟ تفاوت آن دو و ثمرة بحثِ انطباق یا عدم مغایرت برای نمونه ممکن است در مواردی ظاهر شود که مصوبه مجلس، فاقد سابقه در کتاب و سنّت و احکام شرع مقدس باشد. اگر مطابقت مصوبات مجلس با احکام شرع را لازم بدانیم، در این صورت مصوبات فوق رد خواهد شد؛ زیرا قطعاً منطبق با احکام شرع نیست. امّا اگر عدم مغایرت مصوبات مجلس با احکام شرع را کافی بدانیم، ممکن است مصوبات فوق تأیید شود. در فرض اخیر، شورای نگهبان در مقام اظهارنظر، اختیارات وسیعتری دارد.
این شبهه از آنجا ناشی شده است که تعبیرات قانون اساسی در این خصوص، مختلف است. در بعضی موارد از انطباق سخن به میان آورده و در اصول دیگر مسئله عدم مغایرت را مطرح کرده است. در اصل ۴ میگوید: «کلیه قوانین و مقررات ... باید براساس موازین اسلامی باشد.» و در اصل ۹۴ نیز آمده است: «.. شورای نگهبان موظف است آن را ... از نظر انطباق بر موازین اسلام و قانون اساسی مورد بررسی قرار دهد ...». امّا در اصول متعددی عدم مغایرت را ملاک قرار داده است. به عنوان مثال اصل ۷۲ میگوید: «مجلس شورای اسلامی نمیتواند قوانینی وضع کند که با اصول و احکام مذهب رسمی کشور یا قانون اساسی مغایرت داشته باشد ...» و در اصول ۸۵، ۹۱ و ۹۶ نیز مشابه تعبیر فوق آمده است. این تعبیرات متفاوت موجب شده است که بعضی از صاحب نظران، اصول فوق را معارض و متناقض با یکدیگر بدانند. به نظر میرسد، هیچ تناقض یا تعارضی بین اصول فوق وجود ندارد و تعبیر مطابقت و عدم مغایرت مکمل یکدیگرند. توضیح مطلب این است که موازین اسلام با احکام اسلام تفاوت دارد. مقصود از احکام اسلام همان مقرارتی است که در کتاب و سنّت آمده و به طور جزئی و معین حکم هر چیز مشخص شده است. در مقابل، موازین اسلام به اصول کلّی گفته میشود که در تمام احکام اسلام رعایت می‌گردد؛ اصولی، چون عدالت، احسان، انصاف، کرامت انسان، نفی ستمگری و ستمکشی، حفظ و تقویت نظام اسلامی و استقلال آن، رفع فقر و اموراتی از این قبیل. قانونگذار در نظام اسلامی باید در اندیشه تحقق اهداف فوق باشد و اصول فوق باید به منزلة روحی در پیکر تک‌تک احکام شرعی وجود داشته باشد.
به نظر میرسد که تدوین‌کنندگان قانون اساسی به تفاوت بین دو واژگان فوق توجه داشتهاند، لذا در مورد موازین اسلام، همه جا از کلمه «انطباق» استفاده کرده‌اند و در مورد احکام اسلام، لفظ «عدم مغایرت» را بهکار بردهاند؛ [۳]در نتیجه، مصوبات مجلس باید «منطبق با موازین اسلام» بوده و علاوه بر آن، «مغایر احکام اسلام» نیز نباشد. [۴]
۵ ـ ۱ ـ دامنه شمول نظارت
تردیدی نیست که در نظام جمهوری اسلامی، بایستی تمامی قوانین و مقررات منطبق بر قانون اساسی و شرع مقدس باشد و به تعبیری دقیقتر، مغایر با اصول قانون اساسی و احکام شرعی نباشد. در اصل ۴ قانون اساسی به صراحت آمده است:
«کلیه قوانین و مقررات مدنی، جزایی، مالی، اقتصادی، اداری، فرهنگی، نظامی، سیاسی و غیر اینها باید بر اساس موازین اسلامی باشد ...».
این عبارت با تعمیمی که در آن به کار رفته است، دامنة وسیعی دارد و هیچ قانون یا مقررهای از عموم آن خارج نمیباشد. بنابراین، اصل مغایر نبودن قوانین و مقررات با احکام شرعی، یک اصل غیر قابل تشکیک است. اگرچه در اصل ۴، مسئله انطباق قوانین و مقررات با قانون اساسی ذکر نشده است، ولی از اصول دیگر قانون اساسی این مسئله نیز روشن میشود؛ زیرا علاوه بر اصل ۴، اصول دیگری از قانون اساسی بر این اصل دلالت نموده است؛ مانند اصل ۷۲ (مصوبات مجلس شورای اسلامی)، اصل ۸۵ (مصوبات قوه مجریه)، اصل ۱۰۵ (مصوبات شوراها). از این اصول استفاده میشود که هر مصوبه‌ای، از هر مرجعی در نظام جمهوری اسلامی، در صورتی معتبر بوده و قابل اجرا است که مغایر با قانون اساسی و شریعت مقدس اسلام نباشد. به عبارت دیگر، اصل عدم مغایرت قوانین و مقررات با قانون اساسی و احکام شرعی، عام بوده و استثنا ناپذیر است.
سؤالی که در این خصوص به ذهن متبادر میشود، این است که آیا نظارت بر تمام قوانین و مقررات با شورای نگهبان است؟ به بیان دیگر، آیا اصل نظارت شورای نگهبان عام بوده و شامل کلیه قوانین و مقررات میشود یا منحصر به مصوبات مجلس شورای اسلامی است؟ برای پاسخ به پرسش فوق، لازم است انواع قوانین را به طور جداگانه مورد بررسی قرار دهیم:
۱ ـ ۵ ـ ۱ ـ مصوبات قوه مجریه
مطابق اصل ۸۵ قانون اساسی، مجلس شورای اسلامی میتواند تصویب دایمی اساسنامة سازمانها، شرکتها، مؤسسات دولتی یا وابسته به دولت را به دولت واگذار نماید. در همین اصل، تأکید شده است که «در این صورت، مصوبات دولت نباید با اصول و احکام مذهب رسمی کشور و یا قانون اساسی مغایرت داشته باشد. تشخیص این امر به ترتیب مذکور در اصل نود و ششم با شورای نگهبان است».
بنابراین، در شمول اصل نظارت شورای نگهبان بر این نوع از مصوبات قوه مجریه نیز تردیدی وجود ندارد.
علاوه بر این، دولت برای اجرای قوانین، اقدام به وضع آیین‌نامه و تصویبنامه یا صدور بخشنامه میکند که به صراحت اصل ۱۳۸، این مقررات نیز نباید با متن و روح قوانین کشور مخالف باشد. کنترل این سه قسم از مقررات بر عهده چه کسی است؟ ذیل اصل ۱۳۸، برای رئیس مجلس شورای اسلامی نوعی حق نظارت بر این قِسم از مقررات پیشبینی کرده است. در این اصل آمده است: «.. به اطلاع رئیس مجلس شورای اسلامی میرسد تا در صورتی که آنها را بر خلاف قوانین بیابد با ذکر دلیل، برای تجدیدنظر به هیئت وزیران بفرستد». با این وجود، در همین اصل، نظارت شرعی بر این قِسم مقررات مسکوت مانده است. به نظر میرسد بر اساس اطلاق اصل ۴ قانون اساسی که تشخیص انطباق کلیه قوانین و مقررات با موازین شرع را بر عهدة فقهای شورای نگهبان قرار داده است، نظارت شرعی بر این مقررات نیز بر عهدة شورای نگهبان است.
در اصل ۱۷۰، ابطال مقررات مغایر با شرع، به دیوان عدالت اداری سپرده شده است، لکن باید توجه داشت که «ابطالِ» مقررات مغایر با شرع، با «تشخیص» مقررات مغایر با شرع متفاوت است. به همین دلیل، ماده ۴۱ قانون دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۸۵، مقرر داشته است که دیوان در مورد مغایرت یا عدم مغایرت مقررات دولتی با احکام شرعی، باید از شورای نگهبان استعلام نماید. [۵]بنابراین، تشخیص مغایرت با شورای نگهبان و ابطال مقررات مغایر، با دیوان عدالت است.
۲ ـ ۵ ـ ۱ ـ مصوبات شوراها
مطابق اصول ۱۰۰، ۱۰۱، ۱۰۲ و ۱۰۳ قانون اساسی، شوراها از مراکز تصمیمگیری در نظام جمهوری اسلامی محسوب میشوند. به موجب اصل ۱۰۵، مصوبات شوراها نباید مغایر با موازین اسلامی و قوانین کشور باشد. حال، نظارت بر مصوبات شوراها با چه مرجعی است؟ در قانون اساسی نصّی در این خصوص مشاهده نمیشود. به نظر میرسد که مرجع اظهار نظر در خصوص مصوبات شوراها، شورای نگهبان است؛ زیرا اصل ۴ قانون اساسی، تشخیص انطباق کلیه قوانین و مقررات با موازین اسلام را به شورای نگهبان موکول کرده است. بی‌گمان، مصوبات شوراها نیز جزئی از مقررات کشور محسوب می‌گردد. بنابراین، از اصل ۴ فهمیده میشود که نظارت شرعی بر مصوبات شوراها، با شورای نگهبان است. علاوه بر آن، از مشروح مذاکرات مجلس بررسی نهایی قانون اساسی فهمیده میشود که نظارت شرعی و قانونی بر مصوبات شوراها، با شورای نگهبان است. [۶]
۳ ـ ۵ ـ ۱ ـ قوانین پیش از انقلاب
بخشی از قوانین موجود در نظام حقوقی ایران، مصوب پیش از انقلاب است. حال سؤال این است که آیا شورای نگهبان میتواند این قبیل قوانین را نیز مورد بررسی شرعی و قانونی قرار دهد؟ عدهای از حقوقدانان، در این مسئله تردید کرده‌اند. تردید آنان، ناشی از فقدان یک نصّ قانونی است. در قانون اساسی تکلیف این موضوع روشن نشده است. با این وجود، اصل نظارت شامل قوانین پیش از انقلاب نیز خواهد شد؛ زیرا احتمال وجود قانون خلاف شرع در مجموعه قوانین پیش از انقلاب، منتفی نیست. از سوی دیگر، با توجه به اصل ۴ قانون اساسی، قوانین غیر منطبق با موازین شرعی در جمهوری اسلامی ایران اعتباری ندارد. با توجه به این که هیچ مرجع دیگری غیر از شورای نگهبان برای تطبیق قوانین با شرع در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران وجود ندارد، بنابراین، اصل نظارت شرعی شورای نگهبان شامل قوانین پیش از انقلاب نیز خواهد شد. شورای نگهبان در یک نظریه تفسیری، خود را برای بررسی قوانین پیش از انقلاب، صالح دانسته و در پاسخ به استفساریه شورای عالی قضایی مقرر داشته است:
«مستفاد از اصل چهارم قانون اساسی این است که به طور اطلاق، کلیه قوانین و مقررات در تمام زمینهها باید مطابق با موازین اسلام باشد و تشخیص این امر به عهده فقهای شورای نگهبان است ...». [۷]
۲ ـ تفسیر قانون اساسی
یکی دیگر از وظایف شورای نگهبان تفسیر قانون اساسی است. تفسیر در لغت به معنای «پرده‌برداری و کشف مُراد از لفظ مشکل» [۸]، «اظهار معنای معقول از یک کلام یا کلمه» [۹]و ... آمده است. بنابراین، تفسیر، پرده برداشتن از غوامض و مشکلات یک لفظ یا یک جمله و برگرفتن نقاب از چهره آن است.
به تعبیر دیگر، «تعیین معنی درست و گستره قاعده حقوقی را تفسیر آن قاعده می‌گویند.» [۱۰]در بیان دیگری از معنای حقوقی تفسیر میتوان گفت: «تفسیر عبارت است از پرده برداشتن از مقصود قانونگذار». برای اینکار، مفسّر از اصول منطقی، مقررات و قواعد ادبی، سوابق تاریخی و نیز مذاکرات قانونگذار استفاده میکند. شورای نگهبان نیز در یکی از نظریات خود تفسیر را تعریف کرده است. تعریف تفسیر از نظر شورای نگهبان چنین است:
«مقصود از تفسیر، بیان مراد مقنّن است؛ بنابراین تضییق و توسعة قانون در مواردی که رفع ابهام قانون نیست، تفسیر تلقی نمیشود.» [۱۱]
۱ ـ ۲ ـ ضرورت تفسیر
سؤالی که ممکن است به ذهن خطور نماید، ایناست که اصولاً چه نیازی به تفسیر قانون اساسی وجود دارد؟ نباید اجازه داد که به بهانه تفسیر، اصول قانون اساسی دستخوش تغییر و دگرگونی شود.
در پاسخ به این سؤال باید گفت که مسائل جامعه آنقدر وسیع و گسترده و پیچیده است که هیچ کس قادر نیست به همه ابعاد آن، آگاهی داشته باشد تا بتواند برای همه آنها، مقررات مورد نیاز را پیشبینی کند. شاهد بر این مدّعا، بازنگری انجام شده در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در سال ۱۳۶۸ است که به رغم همه دقّتی که قانونگذار اساسی در تدوین اصول آن به کار برده و با همه مطالعاتی که درباره هر اصل آن انجام شده بود، لیکن به دلیل توانایی محدود بشر، پس از گذشت ده سال، بازنگری در قانون اساسی ضروری جلوه نمود و مشکلاتی در پس حوادث پیش آمد که از قبل، قابل پیش بینی نبود. از یک طرف قانونگذار نمیتواند به همه مسائل موجود آگاهی کامل داشته باشد و از طرف دیگر نمیتواند در مورد مسائل آتی و امور مستحدثه پیشبینی و پیشگویی داشته باشد. حتّی اگر هم امکان آن، وجود داشته باشد، نمیتوان در قانون اساسی متذکر همه مسائل شد؛ چون به حجیم شدن آن میانجامد؛ لذا قانونگذاران اساسی معمولاً به بیان کلیات قواعد در ضمن مختصرترین جملات می‌پردازند. با این وصف، اگر باب تفسیر را مسدود بدانیم، در بسیاری از موارد در تحیّر و سرگردانی باقی خواهیم ماند. به همین دلیل، در علم حقوق، مانند سایر علوم، باب تفسیر همیشه باز است و به مرجع ذیصلاح اجازه داده شده است که در صورت نیاز، به تفسیر مبادرت ورزد و البته برای پیشگیری از سوء استفادههای احتمالی شرایطی نیز برای آن پیشبینی شده است.
گفتنی است که اگر چه باب تفسیر همیشه مفتوح است، لکن باید راه حلّ نهایی تلقّی شود، و اگر بتوان از طریق قانونگذاری عادی ابهام، سکوت یا اجمال قانون اساسی را برطرف کرد، نباید به تفسیر قانون اساسی مبادرت نمود.
تفسیر قانون اساسی را نباید وظیفه مستمر و روزانه شورای نگهبان تلقّی کرد و نباید انتظار داشت که در صورت بروز هر مشکلی، شورای نگهبان تفسیری از قانون اساسی ارائه و مشکل مزبور را برطرف کند. به عبارت دیگر، در مورد تفسیر نباید سخاوتمندانه عمل نمود، بلکه فقط در صورتی باید اقدام به تفسیر قانون اساسی نمود که بن بست جدّی به وجود آمده باشد. [۱۲]از آنجا که قانون عادی به آسانی قابل تغییر است، لذا اگر مصوّبهای با قانون اساسی یا شرع مغایرت داشت، ولی شورای نگهبان با تمام دقّت متوجه آن نشد، به راحتی میتوان با مصوّبهای دیگر، آن را لغو و فسخ کرد. در مقابل، تفسیر قانون اساسی در حکم خود قانون اساسی است؛ بنابراین اگر این تفسیر هم قابل تغییر باشد، به بی‌ثباتی و بیاعتباری قانون اساسی میانجامد. بر همین اساس، باید گفت گرچه تفسیر قانون اساسی، مجاز و یک وسیله در دسترس است، ولی باید در موارد حساس و ضروری به این وسیله متوسّل شد.
۲ ـ ۲ ـ انواع تفسیر
تفسیر انواعی دارد که از جمله، تقسیم آن به اعتبار مقام و موقعیت تفسیر کننده است. تفسیر به این اعتبار به «قضایی»، «علمی» و «رسمی» تقسیم میشود. تفسیر زمانی «قضایی» نامیده میشود که شخص تفسیر کننده یک مقام قضایی باشد. قضات در حال رسیدگی به پرونده‌ها، پس از احراز موضوع، در نهایت وقتی پرونده را برای صدور حکم آماده کردند، مورد را بر قانون منطبق میکنند و برداشت خود از قانون را به اجرا در می‌آورند. آنان در حقیقت قانون را به فهم خود تفسیر میکنند. اصل ۷۲ قانون اساسی ضمن معرفی مجلس شورای اسلامی به عنوان مرجع رسمی تفسیر قوانین عادی میافزاید:
«.. مفاد این اصل مانع از تفسیری که دادرسان، در مقام تمییز حق از قوانین میکنند، نیست.»
باید توجه داشت که تفسیری که قاضی پرونده و دادرس محکمه مینماید، در خصوص موارد مشابه، اثری ندارد و قضات دیگر ملزم به رعایت آن نیستند.
مقصود از «تفسیر علمی» -که گاه از آن به «تفسیر حقوقی» تعبیر میشود- تفسیری است که اساتید دانشگاه، صاحبنظران و نویسندگان حقوقی از مواد قانون ارائه میکنند. اشخاص مذکور در اثر ممارست با قوانین و آگاهی نسبت به آن، برداشتهای خود از قوانین را به صورت مستدل بیان میکنند یا در آثار مکتوب خود مینویسند. از آنجا که اشخاص فوق هیچ مقام و موقعیت رسمی ندارند، لذا تفسیری که آنان ارائه میکنند، «تفسیر شخصی» نیز نامیده میشود. در هر حال اینگونه تفسیر‌ها فقط کاربرد و ثمره علمی دارد و فایده عملی و اعتبار قانونی ندارد. البته بدیهی است که قضات محاکم و مراجع رسمی، متأثر از تفسیر‌های علمی هستند و در تصمیمگیری نهایی از دیدگاههای دانشمندان علم حقوق نیز بهرهبرداری میکنند.
تفسیر زمانی «رسمی» یا «قانونی» نامیده میشود که مقام تفسیر کننده از نظر قانونی، صلاحیت تفسیر را داشته باشد. در قوانین اساسی و عادی برای رفع ابهامات و حلّ مشکلات ناشی از کلّی بودن مواد قانون، یک مرجع تفسیر نیز پیشبینی شده است. تفسیری که مرجع فوق به عمل میآورد، فصل‌الخطاب است؛ یعنی قانونی بوده و مقامات اجرایی ملزم هستند همین برداشت و تفسیر از قانون را به اجرا درآورند. [۱۳]در جمهوری اسلامی ایران، مجلس شورای اسلامی مرجع رسمی و قانونی برای تفسیر قانون عادی است. اصل ۷۳ میگوید:
«شرح و تفسیر قوانین عادی در صلاحیت مجلس شورای اسلامی است ...».
قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، تفسیر اصول قانون اساسی را در صورت لزوم از وظایف و اختیارات شورای نگهبان دانسته است. در اصل ۹۸ آمده است:
«تفسیر قانون اساسی به عهده شورای نگهبان است ...».
۳ ـ ۲ ـ صلاحیت شورای نگهبان در تفسیر
معمولاً بهترین مرجع برای تفسیر یک سخن، گوینده آن است. هر کس بهتر از دیگران میداند که مقصودش از جملات بر زبان آمده چیست. بر این مبنا، شرح و تفسیر قانون عادی بر عهده مجلس شورای اسلامی گذاشته شده است (اصل ۷۳)؛ زیرا قوانین عادی را مجلس تدوین و تصویب میکند. علی‌القاعده تفسیر قانون اساسی نیز باید بر عهده تدوین‌کنندگان آن (مجلس مؤسسان) باشد، لکن از آنجا که در ایران، مجلس مؤسسان یا به عبارتی مجلس بررسی نهایی قانون اساسی، وجود موقّت و ناپایدار داشته و پس از تدوین قانون اساسی منقرض گردیده است، عملاً ممکن نیست تا در مورد سکوت، ابهام یا اجمال بعضی از اصول قانون اساسی از قانونگذار اساسی، استفسار شود. پس باید مرجع دیگری برای این منظور پیش بینی شود. در قانون اساسی بعضی کشورها، تفسیر قانون اساسی بر عهده «دادگاه قانون اساسی» گذاشته شده است. [۱۴] در برخی دیگر از کشورها این وظیفه را برعهده «دیوان عالی کشور» گذاشتهاند. [۱۵]در نظام جمهوری اسلامی ایران، تفسیر قانون اساسی بر عهده «شورای نگهبان»، به عنوان قوة مؤسس ناظر، گذاشته شده است که به نیابت و جانشینی از مجلسِ مؤسسِ قانونگذار، قانون اساسی را تفسیر خواهد کرد. [۱۶]اصل ۹۸ قانون اساسی مقرر میدارد:
«تفسیر قانون اساسی به عهدة شورای نگهبان است ...».
با توجه به اینکه پاسداری از اصول قانون اساسی بر عهدة شورای نگهبان قرار دارد (اصل ۹۱ قانون اساسی) و او باید مراقبت نماید که قانونگذار عادی و سایر مراجع صلاحیتدار، در مصوبات خود، اصول قانون اساسی را نقض ننمایند، واگذاری وظیفه خطیر تفسیر قانون اساسی و پرده برداشتن از ابهامات احتمالی اصول آن، به شورای نگهبان، معقول و منطقی به نظر میرسد. همچنین نظر به ترکیب اعضای آن و شرایط پیشبینی شده در مورد آنان، این نهاد برای تفسیر قانون اساسی، اصلح به نظر میرسد.
از حیث تطبیقی و مقایسة نظام ما با نظامهای دیگر میتوان مدّعی شد که قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، شیوة بهتری را در این خصوص برگزیده است؛ زیرا دادگاه قانون اساسی در کشور‌هایی که وظیفة تفسیر قانون اساسی را بر عهده دارد، یک مرجع قضایی بوده و زیرمجموعة یکی از قوای حاکم در آن کشور محسوب می‌گردد و حال آنکه شورای نگهبان در نظام ما، یک نهاد مستقل بوده و خارج از تشکیلات قوای سه‌گانه کشور فعالیت مینماید.
۴ ـ ۲ ـ آیین تفسیر قانون اساسی
مقصود از آیین تفسیر، مقرراتی است که در قوانین یا آیین‌نامه داخلی شورای نگهبان وجود دارد و شورای نگهبان برای تفسیر قانون اساسی عملاً از این مقررات پیروی میکند. مقررات مربوط به آیین تفسیر را میتوان در یک نگاه به چهار مرحله به شرح زیر تقسیم نمود:
۱ ـ ۴ ـ ۲ ـ نیاز به تفسیر
نیاز به تفسیر را ممکن است یک مقام دولتی احساس کند. مدیران، وزرا و سایر مسئولین اجرایی کشور در مقام اجرای قوانین ممکن است، احساس کنند که فلان اصل قانون اساسی اجمال دارد یا مجلس شورای اسلامی هنگام تدوین قوانین مورد نیاز، محتاج تفسیر یک اصل از قانون اساسی شود. اشخاص عادی هم ممکن است به چنین نیازی برسند. خلاصه در این مرحله، نیاز به تفسیر را ممکن است هر شخص حقیقی یا حقوقی احساس نماید.
۲ ـ ۴ ـ ۲ ـ استفسار
پس از اینکه یک شخص اعم از حقیقی یا حقوقی احساس کرد که فلان اصل نیاز به تفسیر دارد، باید این نیاز را به شورای نگهبان منتقل نماید. این عمل را «استفسار» می‌گویند. از طرفی اگر بنا باشد، هر کس که احساس نیاز به تفسیر پیدا نمود، رأساً از شورای نگهبان استفسار نماید و شورای نگهبان نیز در مقام تفسیر برآید، این کار به یک وظیفه مستمر و روزانة شورای نگهبان تبدیل میشود و این نهاد را از وظایف دیگر باز میدارد. همچنین ممکن است بعضی از این احساس نیاز‌ها کاذب بوده و یا انگیزههای سیاسی در طرح آن وجود داشته باشد. وجود این آسیبها و امکان وصول استفساریه‌های فراوان از مراجع مختلف، سبب شد تا شورای نگهبان در مادة ۱۸ آیین‌نامه خود، با محدود کردن دایره افراد واجد صلاحیت برای استفسار مقرر کند:
«تفسیر اصول قانون اساسی با ارجاع مقام معظم رهبری و یا با درخواست رئیس جمهور، رئیس مجلس شورای اسلامی و رئیس قوة قضاییه و یا یکی از اعضای شورای نگهبان صورت می‌گیرد.»
آیین‌نامه داخلی شورای نگهبان، تشخیص ضرورت تفسیر را نیز بر عهده شورای نگهبان گذاشته است. ماده ۲۲ آیین‌نامه بیان میدارد:
«تشخیص اینکه مورد سؤال از مصادیق تفسیر است با اکثریت شورای نگهبان است.»
۳ ـ ۴ ـ ۲ ـ انجام تفسیر
پس از اینکه استفساریهای به شورای نگهبان رسید و شورای نگهبان نیز ضرورت تفسیر را احراز کرد، در این صورت به تفسیر اقدام میکند. همانطور که در آیین‌نامه داخلی شورا آمده است، در موارد عادی «جلسات شورای نگهبان با حضور ۷ نفر از اعضا، رسمی است» (ماده ۱۳ آیین‌نامه)، ولی در مورد جلسات تفسیر، مطلب به گونه دیگری است. در ماده ۱۵ آیین‌نامه در این خصوص چنین آمده است:
«جلسات شورای نگهبان برای تفسیر قانون اساسی با حضور حداقل ۹ نفر از اعضا رسمیت می‌یابد، ولی اخذ رأی جز در صورت حصول رأی لازم با حضور بقیه اعضا خواهد بود.»
این ترتیب ویژه، به دلیل اهمیت تفسیر است که برای آن حد نصاب بالاتری از آرا لازم است. در اصل ۹۸ قانون اساسی آمده است:
«تفسیر قانون اساسی به عهده شورای نگهبان است که با تصویب سه چهارم آنان انجام میشود.»
بنابراین، اگر در جلسات مربوط به تفسیر، تعداد کلّ اعضای حاضر نُه نفر (سه چهارم) باشند، در این صورت تفسیر باید به اتفاق کلّ آرا صورت گیرد و اکثریت آرا کافی نیست.
۴ ـ ۴ ـ ۲ ـ انتشار
تفسیری که شورای نگهبان از یک اصل ارائه میدهد، از حیث اعتبار در حکم خود قانون اساسی بوده و لازمالاجرا تلقی می‌گردد؛ بنابراین ضروری است که نظرات تفسیری به اطلاع عموم برسد. در این خصوص ماده ۲۰ آیین‌نامه داخلی شورا مقرر میدارد:
«نظرهای تفسیری شورای نگهبان به مرجع درخواست کننده تفسیر و رئیس جمهور اعلام می‌گردد و برای روزنامه رسمی و رسانه‌های همگانی فرستاده میشود.»
پس از اعلام و انتشار نظرات تفسیری شورای نگهبان، تمام آثار قانون اساسی بر این نظریات بار خواهد شد و نهاد‌های مربوط باید آن را دقیقاً اجرا کنند، متخلفین تحت پیگرد قرار گیرند و در قانونگذاری عادی و وضع سایر مقررات به نظر تفسیری نیز توجه شود و مقررات مخالف با آن، بی‌اعتبار قلمداد شود.
۳ ـ نظارت بر انتخابات
سومین وظیفهای که برای شورای نگهبان در نظر گرفته شده است، نظارت بر انتخابات میباشد. در مورد نظارت شورای نگهبان بر انتخابات، مطالب مهمی وجود دارد که در این قسمت بررسی میشود.
۱ ـ ۳ ـ مفهوم نظارت و ارکان آن
«نظارت» در لغت به معنای «مراقبت کردن» و «تحت نظر گرفتن» است. [۱۷] در لغتنامه‌ها تعابیر متنوعی برای بیان مفهوم این واژه دیده میشود که همگی به معانی ذکر شده بر میگردند. [۱۸]در معنای لغوی این کلمه ابهامی وجود ندارد، اما در مورد تعریف اصطلاحی آن، عالمان هر علم، تعریفی متناسب با همان علم بیان کرده‌اند. از نظر حقوقی، مقصود از نظارت بر انتخابات، مجموعه عملیاتی است که نهاد ناظر انجام میدهد تا از اجرای دقیق و صحیح قانون و سلامت انتخابات اطمینان حاصل نماید.
برای نظارت، ارکان یا عناصری قابل تصور است. این ارکان که همواره وجود دارد عبارت است از «نظارت‌کننده»، «نظارت‌شونده» و «موضوع نظارت». مثلاً در جمله «شورای نگهبان بر برگزاری انتخابات نظارت میکند»، شورای نگهبان رکنِ ناظر است؛ نظارت‌شونده در این مورد، مجری انتخابات (یعنی وزارت کشور) است و موضوع نظارت، برگزاری انتخابات میباشد.
۲ ـ ۳ ـ ضرورت نظارت بر انتخابات
فلسفه نظارت بر انتخابات، پیشگیری از رقابت ناسالم بین داوطلبان و نیز جلوگیری از تخلفات و خطا‌های برگزارکننده انتخابات و صیانت از آرای مردم است. هر جا که تخلّف، تقلّب و خطای مجری قانون، محتمل باشد، نظارت بر اجرا نیز موضوعیت پیدا میکند. به عنوان مثال، در باب وقف، شخصی به عنوان «متولّی»، عهده‌دار وظیفه نگهداری از موقوفه است. شخص دیگری نیز به عنوان «ناظر» تعیین میشود تا بر کار متولّی نظارت کند. در مورد وصیت نیز چنین است. وصیت‌کننده برای حصول اطمینان از اجرای صحیح و دقیق وصیتنامه، یک نفر را به عنوان ناظر تعیین میکند.
در حقوق عمومی نیز مسئله نظارت اهمیت زیادی دارد. قانون اساسی برای قوای سه‌گانه کشور نظارت لازم را پیشبینی کرده است؛ مجلس شورای اسلامی از طریق دیوان محاسبات بر قوای دیگر نظارت مالی میکند. [۱۹] قوه قضاییه نیز از طریق سازمان بازرسی کل کشور بر قوای دیگر نظارت میکند. [۲۰] با وجود این که وظایف هر یک از قوای سه گانه در قانون به روشنی بیان شده است، لکن این مسئله، اهمیت نظارت را بر اقدامات آنان منتفی نساخته است و قانون برای ایجاد تعادل و موازنه در قدرت و پیشگیری از سوء استفاده یا خطا‌های احتمالی، نظارت را مطرح نموده است. این در حالی است که قوای سه‌گانه کشور مستقل از یکدیگر هستند. نفی نظارت بر اجرای قانون، به معنای نفی احتمال تخلف، تقلب و خطای در اجرا است. آیا هیچ فرد عاقلی میتواند احتمال این امور را نفی نماید؟
۳ ـ ۳ ـ مرجع نظارت بر انتخابات
نظام جمهوری اسلامی ایران بر مبنای آرای عمومی و انتخابات اداره میشود. اصل ۶ قانون اساسی میگوید:
«در جمهوری اسلامی ایران، امور کشور باید به اتکاء آراء عمومی اداره شود، از راه انتخابات: انتخاب رئیس جمهور، نمایندگان مجلس شورای اسلامی، اعضای شوراها و نظایر اینها، یا از راه همه‌پرسی در مواردی که در اصول دیگر این قانون معین می‌گردد.»
بدین ترتیب، ما در جمهوری اسلامی ایران به طور مداوم شاهد برگزاری انتخابات هستیم و مردم با حضور بر سر صندوقهای رأی، کارگزاران حکومتی را بر می‌گزینند. قانون اساسی لازم دیده است که برای برگزاری صحیح انتخابات و صیانت از آرای مردم، بر امر برگزاری انتخابات نظارت شود. اما نظارت بر انتخابات بر عهده کدام مرجع است؟ در این خصوص اصل ۹۹ قانون اساسی میگوید:
«شورای نگهبان نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبری، ریاست جمهوری، مجلس شورای اسلامی و مراجعه به آراء عمومی و همه‌پرسی را بر عهده دارد.» [۲۱]با توجه به این اصل، نظارت بر انتخابات به طور کلی در صلاحیت شورای نگهبان است. به جز در مورد انتخابات شوراهای اسلامی شهر و روستا که قانون اساسی نظارت بر آن را به شورای نگهبان محوّل نکرده است. اصل ۱۰۰ قانون اساسی، در رابطه با انتخابات شوراهای اسلامی شهر و روستا میگوید: «.. شرایط انتخابکنندگان و انتخابشوندگان و حدود وظایف و اختیارات و نحوه انتخاب و نظارت شوراهای مذکور و سلسله مراتب آنها را ... قانون معین میکند.» مقصود از قانون در این اصل، قانون عادی مصوب مجلس شورای اسلامی است.
۴ ـ ۳ ـ ماهیت نظارت شورای نگهبان
پس از آن که معلوم شد نظارت بر انتخابات با شورای نگهبان است، اینک لازم است ماهیت این نظارت بیان شود. قانون اساسی در اصل ۹۹ که پیش از این ذکر شد، صرفاً ناظر بر انتخابات را معرفی کرده و از بیان ماهیت نظارت وی خودداری کرده است. بنابراین، باید برای پاسخ به پرسش فوق، به نظریات تفسیری شورای نگهبان یا قوانین عادی راجع به نظارت بر انتخابات مراجعه کنیم. خوشبختانه در مورد این پرسش، هم نظریه تفسیری از شورای نگهبان وجود دارد و هم قانون عادی، نوع نظارت را بیان نموده است. نخست نظریه تفسیری و سپس قانون عادی را راجع به ماهیت نظارت شورای نگهبان ذکر خواهیم کرد.
۱ ـ ۴ ـ ۳ ـ نظریه تفسیری شورای نگهبان
هیئت مرکزی نظارت بر انتخابات از شورای نگهبان به عنوان مرجع رسمی تفسیر قانون اساسی، تفسیر اصل ۹۹ را درخواست نموده و شورای نگهبان نیز متعاقب آن اقدام به تفسیر اصل فوق نموده است. در زیر متن استفساریه و پاسخ رسمی شورای نگهبان ذکر میشود:
استفساریه: «نظر به اینکه امر انتخابات از امور مهمه کشور است و امت اسلامی با رشد انقلابی در تمام دورههای اخذ رأی به نحو چشمگیر در انتخابات شرکت نمودهاند و مِنْبعد نیز باید به نحوی عمل شود که حضور آزادانه مردم همچنان محفوظ بماند و این امر مستلزم نظارت شورای نگهبان است تا در تمام جهات، رعایت بیطرفی کامل معمول گردد و در این خصوص در کیفیت اجرا و نظارت، گاهی شائبه تداخل مطرح می‌گردد، بنا به مراتب استدعا دارد، نظر تفسیری آن شورای محترم را در مورد مدلول اصل نود و نه قانون اساسی اعلام فرمایند.»
نظریه تفسیری شورای نگهبان: «نظارت مذکور در اصل ۹۹ قانون اساسی استصوابی است و شامل تمام مراحل اجرایی انتخابات از جمله تأیید و رد صلاحیت کاندیدا‌ها میشود.» [۲۲]بر اساس این تفسیر، نظارت شورای نگهبان بر انتخابات «استصوابی» است؛ یعنی نظارتی کامل و گسترده که شامل تمام مراحل انتخابات خواهد شد. این نظریه، چون از سوی مرجع رسمی تفسیر قانون اساسی بیان شده است، یک تفسیر قانونی بوده و در حال حاضر نیز همین نوع نظارت اعمال میشود.
۲ ـ ۴ ـ ۳ ـ ماهیت نظارت در قوانین عادی
در ماده ۳ قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی مصوب ۷/۹/۱۳۷۸ راجع به ماهیت نظارت شورای نگهبان بر انتخابات چنین آمده است:
«نظارت بر انتخابات مجلس شورای اسلامی، به عهده شورای نگهبان میباشد. این نظارت استصوابی و عام و در تمام مراحل در کلیه امور مربوط به انتخابات جاری است.»
ماده ۸ قانون انتخابات ریاست جمهوری اسلامی ایران مصوب ۵/۴/۱۳۸۶ نیز در این زمینه مقرر میدارد: «نظارت بر انتخابات ریاست جمهوری به عهده شورای نگهبان میباشد. این نظارت عام و در تمام مراحل و در کلیه امور مربوط به انتخابات جاری است.»
بنابراین، با توجه به نظریه تفسیری شورای نگهبان و قوانین مصوب مجلس شورای اسلامی، نظارت شورای نگهبان بر انتخابات، «استصوابی» است. نظارت استصوابی به نظارتی گفته میشود که اقدامات مجری با تأیید و تصویب ناظر انجام میشود، بدون این که ناظر بتواند پیشنهاددهنده و اقدام‌کننده باشد. [۲۳]ناظر استصوابی مانند مجری یا متولّی است و در اخذ کلیه تصمیمات با وی شریک خواهد بود، جز این که در اجرای تصمیمات دخالتی نخواهد داشت. بدین ترتیب، در این نوع نظارت، ناظر در کلیه مراحل تصمیمگیری حضور دارد و اقدامات انجام شده با تأیید وی نافذ خواهد بود. [۲۴]در مقابل نظارت استصوابی، «نظارت اطلاعی» قرار دارد که گاه از آن به «نظارت استطلاعی» یاد میشود و آن به نظارتی گفته میشود که اقدامات مجری قانون با اطلاع و آگاهی ناظر انجام میشود، ولی لازم نیست که مجری قانون در اقدامات خود با ناظر مشورت کند و تأیید و تصویب او را پیش از اجرا یا پس از آن کسب نماید. [۲۵]در این نوع نظارت، هرگاه ناظر به مواردی از نقض قانون برخورد کند، در مرحله نخست به مجری تذکر میدهد و اگر تذکر فایده نکرد، میتواند به مراجع مسئول (مانند دادگاه) مراجعه نماید. در مقایسه این دو نوع نظارت، نظارت استصوابی یک نظارت کامل محسوب میشود. [۲۶]
۵ ـ ۳ ـ نحوه نظارت
شورای نگهبان نظارت خود بر انتخابات را از طریق هیئت‌های نظارت اعمال میکند. در این قسمت به طور مختصر هیئت‌های نظارت و انواع آن بیان میشود.
تردیدی نیست که یک نظارت عام، گسترده و جاری در کلیه امور مربوط به انتخابات، مستلزم ابزار‌ها و نیرو‌هایی است. نهاد شورای نگهبان مرکب از دوازده عضو است و روشن است که آنان قادر نیستند در انتخاباتی مثل انتخابات مجلس شورای اسلامی، بر تمامی حوزههای انتخابیه نظارت داشته باشند. از این رو، قانون به این نهاد اجازه داده است که هیئت‌هایی را برای نظارت راهاندازی نماید. این هیئت‌ها در انتخابات مجلس شورای اسلامی و بر اساس قانون نظارت شورای نگهبان بر انتخابات مجلس شورای اسلامی مصوب ۵/۹/۱۳۶۵ بر سه نوع هستند:
الف. هیئت مرکزی نظارت؛ ماده ۱ قانون مذکور میگوید: «پیش از شروع انتخابات، از سوی شورای نگهبان پنج نفر از افراد مسلمان و مطلع و مورد اعتماد (به عنوان هیئت مرکزی نظارت بر انتخابات) با اکثریت آرا انتخاب و به وزارت کشور معرفی میشوند.»
ب. هیئت‌های استانی نظارت؛ ماده ۵ قانون مذکور مقرر میدارد: «هیئت مرکزی نظارت بر انتخابات باید در هر استان، هیئتی مرکب از پنج نفر با شرایط مذکور در مواد ۱ و ۲ جهت نظارت بر انتخابات آن استان تعیین کند ...».
ج. هیئت‌های نظارت حوزهای (حوزه انتخاباتی)؛ ماده ۶ همین قانون میگوید: «هیئت نظارت استان با موافقت هیئت مرکزی باید برای هر حوزه انتخابیه هیئتی مرکب از سه نفر با شرایط مذکور در مواد ۱ و ۲ جهت نظارت بر انتخابات حوزه مربوطه تعیین کند». در ماده ۷ این قانون نیز مقرر شده که هیئت‌های سه نفره مزبور، افرادی را جهت نظارت بر حوزههای فرعی انتخاب کنند. بدین ترتیب، در تمام مدتی که انتخابات برگزار میشود، هیئت مرکزی نظارت، هیئت‌های پنج نفره استانها و هیئت‌های سه نفره حوزههای انتخابی?